ОСП в следващата многогодишна финансова рамка: време за сериозен преглед

През февруари 2025 г. Европейската комисия представи комуникацията си „Пътят към следващата многогодишна финансова рамка (МФР)“, която очертава намеренията ѝ за преразглеждане на структурата на бюджета преди очакваното законодателно предложение през юли. Основният акцент пада върху нуждата от по-голям бюджет и нови източници на приходи, за да се покрият повишените разходи за отбрана, конкурентоспособност и зелена трансформация, както и за да започне връщането на средствата от NextGenerationEU.

Въпросът за ефективността на ОСП
Паралелно с дебатите за размера и източниците на бюджета, Комисията поставя и въпроса: Как да направим всяко похарчено евро по-ефективно? Това важи с пълна сила за Общата селскостопанска политика (ОСП). Разглеждат се идеи като обединяване на фондове, преминаване към бюджиране на база политики и резултати, както и повече гъвкавост за пренасочване на средства при кризи.

Идеята за Единен фонд: рискове за ОСП
Една от най-дискутираните идеи е създаването на „Единен фонд“, който да обедини всички средства под споделено управление – включително земеделските фондове. В изтекли документи от Комисията се разглежда концепцията този фонд да включва Фонда за сближаване, Социалния фонд, Рибарския фонд и двата стълба на ОСП – ЕФГЗ и ЕЗФРСР. Това предизвика сериозни притеснения сред аграрната общност, а Съветът на министрите по земеделие ясно заяви, че ОСП трябва да остане отделна и независима политика с два стълба.

Какво стои зад идеята?
Комисията аргументира, че прекалено многото фондове затрудняват достъпа на бенефициенти и създават административна тежест. Но при ОСП това не е водещ проблем. Освен това, прехвърлянето на програмирането на ОСП към по-широк национален план едва ли ще облекчи работата на земеделските администрации – дори напротив.

Най-сериозният риск обаче е политически: ако ОСП стане част от националните планове, аграрните министри ще трябва да „се борят“ с други ресори за земеделския бюджет. Това може да доведе до фрагментиране на директните плащания и неравномерна подкрепа между държавите членки – нещо, което би подкопало равнопоставеността в рамките на вътрешния пазар.

Директните плащания не са инвестиции
Основният проблем е, че директните плащания по ОСП са трансфери на доход, а не инвестиционни средства. Те са обвързани със стабилност и предвидимост – не с конкуриране на приоритети. Ето защо има силна логика този тип разходи да останат на ниво ЕС и извън схемата за Единен фонд.

Три възможни модела за бъдещата структура на ОСП

1. Обединяване на ЕЗФРСР със средствата за конкурентоспособност
На теория, това изглежда логично: част от мерките по втори стълб (ЕЗФРСР) подкрепят инвестиции, иновации и устойчивост – цели, сходни с тези на бъдещия Фонд за конкурентоспособност. Но на практика, този вариант е неприложим.

Причините:

• Повечето от средствата по ОСП се управляват съвместно с държавите членки, докато Фондът за конкурентоспособност ще бъде под директното управление на Комисията.

• Земеделските инвестиции, агроекологични мерки и регионални програми изискват местна адаптация и участие на национални администрации – не централизирано управление от Брюксел.

• Законодателството изисква ОСП да се изпълнява при споделено управление. Промяна е възможна, но би довела до практически блокаж.

2. Обединяване на ЕЗФРСР с политиката по сближаване
Това е по-реалистичен сценарий, при който се запазва отделното финансиране на директните плащания (ЕФГЗ), но мерките по ЕЗФРСР се включват в Единен фонд със социалната, регионалната и кохезионната политика. На теория това би позволило по-добра координация на инвестициите на терен, особено в селските райони.

Но:

• Програмите на ЕЗФРСР вече изискват национално съфинансиране, което ограничава рисковете от неефективност.

• Ползите от сливане са съмнителни – земеделските администрации ще продължат да управляват мерките, но с повече бюрократични изисквания.

• Допълнителна промяна след като току-що беше въведено стратегическото планиране по ОСП (2023–2027) ще създаде административен хаос, без гарантирани подобрения.

3. Сливане на двата фонда на ОСП – ЕФГЗ и ЕЗФРСР
Това е най-умерената и приложима структурна реформа. Разделението на ОСП на два стълба датира от 2000 г., но в последните години границите между тях се размиват:

• Екосхемите по първи стълб и агроекологичните мерки по втори преследват сходни цели.

• Подкрепата за млади фермери и необлагодетелствани райони съществува и в двата стълба.

• Възможността за прехвърляне на средства между стълбовете вече е уредена със закон.

Сливането би опростило управлението и би позволило по-ясно разделение между:

• Плащания с функция на доходна подкрепа (да останат без съфинансиране)

• Плащания със стратегическа и екологична функция (да бъдат съфинансирани и програмирани)

Идеята за прехвърляне на средствата за екосхеми от ЕФГЗ към ЕЗФРСР също е логична – това би позволило много по-амбициозно и дългосрочно планиране, отколкото годишния хоризонт, наложен от Първи стълб.

Идеи за нови фондове: възможности и реалности

В рамките на Стратегическия диалог за бъдещето на земеделието се появи предложение за създаване на два нови фонда извън ОСП:

• Фонд за възстановяване на природата – цел: финансиране на мерки за опазване на хабитати и екосистеми на ландшафтно ниво.

• Фонд за справедлив агро-хранителен преход (AJTF) – цел: подпомагане на фермери и преработватели в процеса на трансформация – чрез инвестиции, обучения, доброволно излизане от производства, реорганизация на стопанства и нов бизнес в селските райони.

Предимства на тези идеи: – Ясно таргетиране на конкретни цели
– Възможност за по-гъвкаво и иновативно управление
– Избягване на политическата съпротива срещу преразпределяне на съществуващи средства от ОСП

Реалностите: – Създаването на нови фондове противоречи на официалното намерение на Комисията да намали броя на фондовете, а не да го увеличава
– Политическият контекст не предполага увеличаване на общия бюджет – което означава, че новите фондове биха били създадени за сметка на ОСП
– Ако функциите се прехвърлят, но средствата останат в ОСП, ОСП рискува да се сведе до чист трансфер на доходи, без ангажимент за устойчивост

Налице е и сериозно противоречие:

Ако новите фондове поемат целите за климат и природа, но без адекватно преразпределение на ресурсите, екологичната амбиция просто ще се изпари.
Ако ресурсите се прехвърлят към тях, това ще провокира напрежение със земеделската общност.

ОСП – отделна, но не изолирана

Евентуално обединяване на всички фондове под споделено управление в Единен фонд е неподходящо решение за ОСП, главно поради природата на директните плащания като доходна подкрепа.
Те не са инвестиционни инструменти и не следва да бъдат третирани като такива.

В същото време:

• Разумно структурирано сливане на двата фонда на ОСП (ЕФГЗ и ЕЗФРСР) би опростило управлението и намалило дублирането

• Прехвърляне на екосхемите към ЕЗФРСР би усилило стратегическото въздействие на зелените политики

• Директните плащания трябва да останат на ниво ЕС, за да не се наруши балансът на вътрешния пазар

Реформата на структурата на бюджета не решава сама по себе си въпросите на ефективността – това зависи от самите правила на ОСП.

Комисията приема предложения по темата до 6 май 2025 г. чрез обществена консултация относно споделеното управление на МФР – включително по отношение на ОСП.