Двата законопроекта за изменение на Закона за защита на конкуренцията и Закона за защита на потребителите, внесени на 11 май 2026 г. и приети на първо четене, въвеждат три понятия, които не съществуваха в българското право — „съвместно господстващо положение“, „прекомерно висока цена“ и „справедлива цена“. Разборът по-долу е правно-технически: предмет е конструкцията на нормите. Той проследява внесените текстове член по член, отделя кои елементи на режима са уредени в самия закон и кои са отложени за подзаконов акт, анализира разместването на доказателствената тежест и оценява доколко чуждите модели, на които вносителите се позовават, са пренесени заедно с институциите, които ги правят работещи.
Анализът стъпва на внесените текстове с входящи номера 52-654-01-38 (ЗИД на Закона за защита на конкуренцията) и 52-654-01-36 (ЗИД на Закона за защита на потребителите), заедно с мотивите и предварителната оценка на въздействието към тях. Цитатите по-долу са от тези документи; препратките към действащата редакция на ЗЗК и ЗЗП са изрично посочени. Предмет на разглеждане е конструкцията на нормите, не политическата целесъобразност на мярката.
- Обща конструкция и срочност на двата акта
Пакетът се състои от два отделни закона за изменение и допълнение, които действат в тандем, но по различни оси.
ЗИД на ЗЗК създава материята на конкурентноправната намеса: ново понятие за колективно господство (чл. 21а), забрана за прекомерни цени (чл. 21б–21д), разширяване на черния списък на нелоялни търговски практики от 13 на 33 точки (чл. 37б), обръщане на доказателствената тежест (чл. 37ж), централен регистър за проследимост (чл. 28а), секторни анализи (чл. 27а), временни мерки (чл. 77а) и санкционна рамка с имуществени санкции до 10 на сто от оборота (чл. 100, ал. 15).
ЗИД на ЗЗП създава паралелен потребителскоправен режим: забрана за икономически необосновано увеличение на цените (чл. 68н), правомощие на Комисията за защита на потребителите да изисква информация за ценообразуването (чл. 233а), задължение за ежедневно публикуване на цени от едрите търговци (чл. 233б) и показателя „справедлива цена“ (чл. 233б, ал. 5–6).
Първото, което се установява при съпоставяне на двата акта, е асиметрия в трайността. Потребителскоправният режим по ЗЗП е срочен — § 6 от Преходните и заключителни разпоредби предвижда, че законът „влиза в сила от 9 август 2026 г. и се прилага до 9 август 2027 г.“. Конкурентноправният режим по ЗЗК няма краен срок. Създадените членове 21а–21д, 27а, 28а, 37ж, 77а влизат в правния ред безсрочно. Това означава, че публичното представяне на пакета като „временни мерки до август 2027 г.“ е точно само за по-малката му част. Същинската реформа — въвеждането на колективно господство и на забраната за прекомерни цени в конкурентното право — е постоянна.
Срочността, която се изтъква публично, обхваща по-малката част от пакета. Промяната в конкурентното право е постоянна.
- Съвместно господстващо положение (чл. 21а ЗЗК)
Член 21а въвежда понятие, което в българското право досега не съществуваше като самостоятелна категория. Ал. 1 определя съвместното господстващо положение като положение, при което „две или повече предприятия, макар и юридически и икономически независими помежду си, съвместно притежават пазарна сила, която им позволява да действат в значителна степен независимо от своите конкуренти, доставчици, клиенти или потребители“.
Концепцията не е изобретение на българския законодател. Колективното господство (collective dominance) е изведено по тълкувателен път от практиката на Съда на ЕС по чл. 102 ДФЕС — делата Compagnie Maritime Belge, Airtours, Laurent Piau — и присъства в редица национални системи. Дотук текстът стъпва на установена доктрина, и това следва да се признае.
Правно-техническият въпрос е в начина на установяване. Ал. 2 изброява алтернативни белези, всеки от които може да обоснове извод за съвместно господство: устойчиво и предвидимо паралелно поведение; възможност за координиране без изрично споразумение; ограничена степен на ефективна конкуренция между самите предприятия; способност съвместно да влияят върху нивото на цените, количествата или други съществени параметри. Ал. 4 добавя решаващото уточнение: „Наличието на съвместно господстващо положение не изисква доказване на изрично споразумение или съгласувана практика между предприятията по смисъла на чл. 15.“
Тук е първата конструктивна особеност. Класическото картелно право (чл. 15 ЗЗК, чл. 101 ДФЕС) изисква доказване на съгласие — споразумение или съгласувана практика. Тежестта да се докаже това съгласие е процесуална гаранция за предприятията: не може да бъдеш санкциониран за паралелно поведение, ако то се дължи на нормална реакция към еднакви пазарни условия — т.нар. съзнателен паралелизъм, който практиката на ЕС последователно отказва да третира като нарушение само по себе си. Член 21а, ал. 4 премахва това бреме. Достатъчно е да се установи паралелно поведение и пазарна взаимозависимост, не и съгласие.
Това измества тежестта на едно тънко разграничение. В олигополен пазар — а търговията на дребно с бързооборотни стоки в България е именно такъв — паралелното ценово поведение е икономически очаквано: малък брой големи играчи реагират на едни и същи разходни сигнали (гориво, електроенергия, наеми) по сходен начин, без да са се уговаряли. Правото на ЕС е разработило сложен апарат, за да отличи този невинен паралелизъм от забранената координация. Член 21а прехвърля цялата тежест на разграничението върху преценката на органа по ал. 2 и по седемте фактора на ал. 3, без да установи в закона праг или метод, по който паралелизмът се отделя от координацията.
Липсата на методологическа рамка
За разлика от чл. 21б, член 21а не препраща към наредба. Критериите по ал. 2 и факторите по ал. 3 ще се прилагат пряко от Комисията за защита на конкуренцията в конкретното производство. Тук проблемът не е в делегирането, а в обратното — в отсъствието на каквато и да е методологическа рамка. Понятия като „устойчиво и предвидимо паралелно поведение“ или „ограничена степен на ефективна конкуренция“ са по същество икономически, не юридически; прилагането им изисква количествен анализ — пазарни дялове, ценова корелация, еластичности, — който нито законът урежда, нито препраща към акт, който да го уреди. Предвидимостта на нормата за нейния адресат зависи изцяло от това как органът ще запълни тези понятия в практиката си.
Картелът се доказва. Съвместното господство по този текст се преценява. Разликата между факт и оценка определя колко предвидим е режимът за адресата му.
III. Прекомерно висока цена (чл. 21б–21д ЗЗК)
Сърцевината на конкурентноправния режим е забраната за прекомерни цени. Тя е изградена в пет члена и заслужава разбор по алинеи, защото именно тук се концентрира препращането към подзаконов акт.
Дефиницията (чл. 21б, ал. 1)
„Прекомерно висока цена е тази цена, която значително надвишава икономически обоснованите разходи за производство, придобиване и реализация, включително разумна норма на печалба.“ Това изречение носи целия режим, и в него има три неопределени понятия, всяко от които е носещо, не второстепенно.
Първо — „значително надвишава“. Прагът на значителност не е определен. Не е казано дали значително означава превишаване с десет, тридесет или двеста процента, нито дали прагът е еднакъв за всички сектори. В наказателно-санкционен режим, при който нарушението влече имуществена санкция до 10 на сто от оборота (чл. 100, ал. 15), прагът на съставомерност е елемент от фактическия състав. Тук той липсва.
Второ — „икономически обоснованите разходи“. Не е определено по чия методика се установява кои разходи са обосновани, нито спрямо кой разходен профил — на най-ефективното предприятие, на средното за сектора, или на конкретния проверяван субект. Разликата е съществена: ако еталон е конкретното предприятие, неефективността му се превръща в защита (високите му разходи „обосновават“ висока цена); ако еталон е средата, ефективните се наказват наравно с неефективните. Законът не избира.
Трето — „разумна норма на печалба“. Понятието е чуждо на конкурентното право, което по принцип не съди нормата на печалба, а пазарната структура и поведението. Не е казано каква печалба е разумна, нито дали се мери като процент от оборота, от вложения капитал или от добавената стойност, нито дали се диференцира по сектори с обективно различни маржове — търговията с пресни, бързо развалящи се стоки оперира при коренно различна нормална печалба от тази с трайни стоки.
Критериите за оценка (чл. 21б, ал. 2)
Ал. 2 предвижда Комисията да прилага „един или повече“ от четири критерия. Това „един или повече“ заслужава внимание: то означава, че органът избира критерия, без законът да указва кой кога е приложим и кой надделява при противоречие между тях.
Критерий 1 — „разходи плюс“: когато продажната цена значително надвишава икономически обоснованите разходи и разумна норма на печалба. Това е разходно ценообразуване (cost-plus regulation) — определяне на допустима цена като разход плюс надбавка. Като метод то има дълга история и също толкова дълъг списък от известни дефекти: изисква органът да познава реалната разходна структура на предприятието по-добре от самото предприятие; премахва стимула за намаляване на разходите (щом допустимата цена следва разхода, ефективността не се възнаграждава); и на практика е приложимо там, където има малко субекти и стабилна технология — регулирани монополи като електропренос или водоснабдяване, — а не при хиляди артикули с динамична себестойност. Въвеждането му като критерий за санкция в конкурентното право, без методика в закона, прехвърля най-сложната част от анализа изцяло на подзаконовия акт.
Критерий 2 — сравнителен: когато цената съществено надвишава цените на същите или сходни стоки в други държави — членки на ЕС. Този критерий е приложим в практиката на ЕС (делото United Brands), но е тежък за прилагане: изисква съпоставимост на пазарите по покупателна способност, структура на разходите, данъчно облагане, логистика. Сравнение на цена в България с цена в държава с двойно по-висок разполагаем доход без корекция за тези фактори би било методологически дефектно.
Критерий 3 — исторически: когато е налице значително увеличение на цената за кратък период без обективна икономическа причина. Тук „значително“ и „кратък период“ отново не са определени.
Критерий 4 — икономическа стойност: когато цената е непропорционална спрямо икономическата стойност на стоката. „Икономическата стойност“ е едно от най-спорните понятия в антитръстовата теория; практиката на ЕС след United Brands десетилетия се бори да го операционализира. Поставен като законов критерий без дефиниция, той е по същество бланкетен.
Препращането към наредба (чл. 21б, ал. 3)
Ал. 3 е разпоредбата, която затваря режима: „Прилагането на критериите по ал. 2 се извършва въз основа на икономически анализ от Комисията и по методика и показатели, определени с наредба на Министерския съвет, приета след становище на Комисията.“
Тоест всичко съществено — какво е значително превишаване, как се изчислява обоснованият разход, коя печалба е разумна, как се прави съпоставката между държави — се определя с наредба след приемането на закона. Парламентът гласува забраната; съдържанието на забраната го пише Министерският съвет. Това поставя конституционния въпрос за допустимия предел на законовата делегация: до каква степен едно санкционирано задължение може да бъде определено в подзаконов акт, без да се накърни изискването съставът на нарушението да е установен със закон. Когато прагът на съставомерност, еталонът за разход и нормата на печалба — тоест всички елементи, които отличават правомерното от наказуемото — се съдържат в наредбата, а не в закона, законовата уредба на практика се изчерпва с обявяване на принцип.
Законът забранява прекомерната цена, без да каже какво е прекомерно. Какво е прекомерно се пише с наредба — след гласуването.
Забраната, освобождаването и специалният режим (чл. 21в, 21г, 21д)
Член 21в формулира самата забрана: прекомерно високи продажни цени от предприятия в господстващо или съвместно господстващо положение. Член 21г предвижда освобождаване, ако предприятието докаже обективни икономически причини — увеличение на производствените или логистичните разходи, външни пазарни фактори, други доказуеми обстоятелства. Член 21д въвежда „специален режим на прозрачност“ за търговците на дребно с бързооборотни стоки над определен оборот или пазарен дял, които дължат предоставяне на информация за структурата на цените и съхранение на данни за ценообразуването за срок не по-кратък от пет години; праговете се определят с наредбата по чл. 21б, ал. 3.
Член 21г заслужава отделно отбелязване, защото в него за първи път се появява изричното обръщане на доказателствената тежест в ценовия режим: при наличие на обстоятелствата по чл. 21б, ал. 2 „се приема, че е налице нарушение, освен ако предприятието може да докаже“ обективни причини. Това е презумпция за нарушение, оборима от предприятието. Към правната ѝ тежест се връщаме в раздел VI.
- Черният списък на нелоялни търговски практики (чл. 37б ЗЗК)
Член 37б разширява изброяването на нелоялни търговски практики между купувача със значима пазарна сила и доставчика — от досегашните 13 на 33 точки (нови т. 13–33), плюс нови ал. 4, 5 и 6. Това е частта от пакета, която най-пряко транспонира европейския модел: Директива (ЕС) 2019/633 относно нелоялните търговски практики във веригата за доставки на селскостопански и хранителни продукти. Директивата установява минимален стандарт и изрично допуска държавите членки да приемат по-строги национални правила (чл. 9 от Директивата). В тази си част законопроектът е в съответствие с правото на ЕС и стъпва на легитимно основание.
Голяма част от новите точки са конкретни и измерими, и това е тяхното достойнство. Точка 24 забранява налагане на доставчик да участва в промоционално намаление, при което по-малко от 50 на сто се поема от купувача — праг, който е ясен и проверим. Точка 25 забранява участие в намаление над 10 на сто от доставната цена по инициатива на купувача. Точка 26 определя дискриминация чрез разлика в нетната отстъпка или в надценката над 10 на сто между съпоставими продукти. Тези точки са добре построени: те съдържат конкретен количествен праг и подлежат на обективна проверка.
Проблемът е концентриран в две места — началото и краят на списъка.
В началото, точки 13 и 14 въвеждат общи състави: „използване на значима пазарна сила за налагане на търговски условия, които доставчикът не би приел при наличие на реална и икономически съпоставима алтернатива“ (т. 13) и „налагане на договорни условия, които създават значително неравновесие в правата и задълженията във вреда на доставчика“ (т. 14). Това са бланкетни клаузи — „значително неравновесие“ и „условия, които не би приел“ са оценъчни, не количествени. Те съжителстват в един и същ списък с прецизните точки 24–26, и тази смес от бланкетно и измеримо е характерна слабост: конкретните точки създават предвидимост, а общите я разтварят, защото под тях може да се подведе почти всяко търговско условие, по което страните имат различен интерес.
В края, точка 33 препраща: „други практики, определени с наредбата по ал. 4“. А новата ал. 4 постановява, че освен изрично изброените, „за такива могат да бъдат определяни и други практики, установени в търговските отношения, които по своята икономическа същност, цел или резултат водят или могат да доведат до… нарушаване на принципите на добросъвестност, равнопоставеност и свободна конкуренция“, като допълнителните практики се определят с наредба на Министерския съвет. Това означава, че списъкът от 33 точки не е изчерпателен — той е отворен. Изпълнителната власт може да добавя нови състави на нелоялни практики с подзаконов акт. Ал. 6 добавя и антизаобикалящ състав: за нелоялни се считат и действията, които „имат за цел или резултат заобикаляне“ на забраните, „когато водят до същия икономически ефект“.
Комбинацията от бланкетно начало (т. 13–14), отворен край (т. 33 и ал. 4) и антизаобикалящ състав (ал. 6) означава, че обхватът на забраненото не е фиксиран в закона. Той е разтворен в три посоки едновременно: към оценъчни понятия, към подзаконово допълване и към аналогия по „икономически ефект“. За адресата на нормата — търговеца — това прави невъзможно предварителното установяване със сигурност кое е забранено, защото забраненото може да бъде разширено и след сключването на договора.
Списък, който започва с бланкетна клауза, завършва с препращане към наредба и се затваря с аналогия по икономически ефект, не е изчерпателен списък. Той е рамка с подвижни граници.
- Централният регистър за проследимост (чл. 28а ЗЗК)
Член 28а създава електронен централен регистър за проследимост по веригата на доставки. Ал. 2 задължава бизнес операторите да подават информация „от всяко първо пускане в стокооборот… и всяка последваща дистрибуция на етап търговия на едро“. Ал. 5 предвижда регистърът да осигурява „автоматизирано събиране, обработване, съпоставяне и анализ на данни, включително чрез алгоритмични и/или изкуственоинтелектни средства, за откриване на индикатори за пазарни деформации“.
Конструкцията на регистъра поставя три отделни правни въпроса.
Първо, обхватът на задължените лица. Понятието „бизнес оператор“ е дефинирано в § 1, т. 61 от Допълнителните разпоредби (нова) изключително широко — то обхваща производители, търговци на едро, вносители, лица, ползващи складове за търговия на едро, лица, търгуващи със зърно над 50 тона годишен обем, и „други, описани в наредбата по чл. 28а, ал. 4“. Последната хипотеза отново е отворена: кръгът на задължените лица може да се разширява с наредба.
Второ, делегирането. Член 28а препраща към „наредбата по ал. 4“ на не по-малко от девет места: за информацията, която се вписва (ал. 4); за обмена с други регистри (ал. 7); за видовете продукти и реда на поетапното им включване (ал. 8 и 9); за условията, при които може да се изисква информация на ниво търговия на дребно (ал. 6). Тоест съществените параметри на регистъра — какво се вписва, от кого, кога, как се обменя — се уреждат с подзаконов акт. § 14 от ПЗР дава на Министерския съвет шест месеца да приеме тази наредба, а § 15 — допълнителни два месеца за техническо задание. Регистърът, който е технологичното сърце на пакета, на практика още не съществува нормативно; той ще бъде дефиниран след закона.
Трето, автоматизираният анализ. Ал. 5 предвижда „алгоритмични и/или изкуственоинтелектни средства“ за откриване на „индикатори за пазарни деформации“. Мотивите изрично уточняват, че регистърът „не постановява нарушения и не налага санкции“ — той служи за ранно предупреждение, след което следва човешка проверка. Това разграничение е правно важно и в полза на текста: ако то се спази, автоматизираният анализ е инструмент за насочване на контрола, не основание за санкция. Правният риск е в прилагането — индикатор, генериран от алгоритъм, лесно може да се превърне на практика в презумпция за нарушение, ако органът третира сигнала като доказателство, а не като повод за проверка. Текстът защитава правилния принцип; гаранцията срещу обратното зависи от наредбата и от практиката.
- Обръщането на доказателствената тежест (чл. 37ж ЗЗК и чл. 68н ЗЗП)
Това е елементът на пакета с най-сериозни правни последици, защото засяга основен процесуален принцип, и той се появява на три места.
Член 37ж ЗЗК: „Когато Комисията… има обосновани съмнения и/или разполага с данни, че прилагана търговска практика може да представлява нелоялна търговска практика, тя може да задължи купувача в определен кратък срок да представи доказателства, че практиката не е нелоялна.“ Ал. 2: „Когато купувачът не представи доказателства или представените доказателства са недостатъчни, непълни или противоречиви, се приема, че е налице нелоялна търговска практика, освен ако от събраните по производството доказателства следва друго.“
Член 21г ЗЗК (разгледан в раздел III) прави същото за ценовия режим: при наличие на обстоятелствата по чл. 21б, ал. 2 „се приема, че е налице нарушение, освен ако предприятието може да докаже“ обективни причини.
Член 68н, ал. 3–4 ЗЗП: при установено увеличение на цената „търговецът е длъжен да докаже неговата икономическа обоснованост“; а ал. 4 — „В случай, че търговецът не изпълни задълженията си по ал. 3, в определения срок, се приема, че увеличението на цената е необосновано.“
И трите разпоредби разместват доказателствената тежест по един и същ начин: органът формулира съмнение, а санкционираното лице носи тежестта да обори презумпцията за нарушение. Тук е необходимо да се направи разграничение, което прави анализа точен, а не обвинителен.
Има две различни неща, които тези текстове смесват. Едното е тежестта за предоставяне на информация — кой е длъжен да разкрие данните за разходите и ценообразуването. Тук обръщането е оправдано и не е спорно: информацията за разходната структура обективно се намира у търговеца, не у органа, и е разумно той да я предостави. Мотивите се позовават точно на това и аргументът е валиден. Другото обаче е презумпцията за вина — кой се счита нарушител, докато не се докаже обратното. Това е различен въпрос, и тук обръщането е проблематично, защото при административно-наказателен режим със санкции до 10 на сто от оборота действа презумпцията за невиновност и тежестта да се докаже съставът на нарушението по правило е върху санкциониращия орган.
Текстовете сливат двете. От правомерното изискване „разкрий данните за разходите си“ те преминават към „ако не разкриеш достатъчно убедително, считаш се за нарушител“. Формулировките „недостатъчни, непълни или противоречиви“ (чл. 37ж, ал. 2) дават на органа широка преценка да обяви представеното за недостатъчно и оттам да приеме нарушението за установено. Смекчаващата уговорка „освен ако от събраните доказателства следва друго“ запазва формална възможност за обратното, но инициативата и тежестта остават изместени към санкционираното лице.
Да изискаш данните за разходите от онзи, у когото са, е оправдано. Да приемеш нарушение, защото отговорът му ти се е сторил недостатъчен, е друго. Двата текста сливат първото с второто.
VII. Санкционната рамка (чл. 100, ал. 15 и чл. 100а ЗЗК; чл. 210г–210е ЗЗП)
Член 100, ал. 15 ЗЗК предвижда за нарушение на забраната по чл. 21в (прекомерни цени) имуществена санкция до 10 на сто от общия оборот на предприятието за предходната финансова година. Това е таванът, типичен за тежките нарушения на конкуренцията (картели, злоупотреба с господство), и пренасянето му върху „прекомерната цена“ означава, че ценово нарушение, чийто състав е дефиниран чрез неопределени понятия и наредба, се санкционира с най-високия размер, познат на конкурентното право.
Член 100а въвежда диференцирана санкция за неподаване или невярно подаване на данни в регистъра, степенувана по оборот — от 2 500 евро за малките предприятия до 500 000 евро или 1 на сто от оборота за тези над 250 млн. евро оборот. Степенуването по размер на предприятието е добре построено и съответства на принципа на пропорционалност.
В ЗЗП санкциите по чл. 210г–210е за необосновано увеличение варират от 1 000 до 10 000 евро за физически лица и от 5 000 до 100 000 евро за юридически, в двоен размер при повторност. Тук съразмерността е спазена в по-голяма степен, отколкото при 10-процентния таван в ЗЗК.
Правно-техническата бележка е следната: тежестта на санкцията по чл. 100, ал. 15 ЗЗК (до 10 на сто от оборота) поставя още по-висока изискуемост към определеността на състава, който тя санкционира. Колкото по-тежка е санкцията, толкова по-строго е изискването съставът на нарушението да е установен с точност, която позволява на адресата да съобрази поведението си предварително. Съчетанието на най-високия санкционен таван с най-неопределения състав (прекомерната цена) е вътрешно напрежение в самия акт.
VIII. Режимът по ЗЗП и показателят „справедлива цена“ (чл. 68н, 233а, 233б)
Член 68н ЗЗП забранява икономически необоснованото увеличение на цените и възпроизвежда конструкцията на ЗЗК: дефиниция чрез „икономически обосновано“, обръщане на тежестта, и препращане към методика на Министерския съвет (ал. 8) за реда на преценката и за „сравним предходен период“. Бележките от раздели III и VI важат и тук.
Член 233б, ал. 1 определя кръга на задължените за ежедневно публикуване търговци чрез конкретен оборот — над 5 112 919 евро за предходната финансова година. Това е рядък случай в пакета, в който прагът е числено фиксиран в самия закон, а не отложен за наредба, и това е добра законодателна техника.
Показателят „справедлива цена“ (чл. 233б, ал. 5–6) е въведен внимателно от гледна точка на правната му характеристика. Мотивите и самият текст изрично уточняват, че показателят „няма задължителен характер“, „не представлява административно определена цена“, „не въвежда ценови тавани“ и „не ограничава свободното ценообразуване“ — той е „информативен, сравнителен и аналитичен“. Тази правна квалификация е съществена: ако се спази, „справедливата цена“ е ориентир за потребителя, не норма за търговеца, и като такава не поражда пряко задължение. Методиката ѝ обаче отново се определя със заповед на министъра на икономиката (ал. 6), тоест съдържанието на „справедливото“ се запълва подзаконово.
Правният риск тук не е в самия показател, а в разстоянието между декларираната му необвързваща природа и практическата му тежест. Публикуван официално до индивидуалната продажна цена на всеки търговец, показател, наречен „справедлива цена“, носи нормативна сугестия независимо от законовата си квалификация: отклонението нагоре от „справедливото“ функционира като сигнал, който — съчетан с режима по чл. 68н и с обърнатата тежест — може на практика да доближи необвързващия ориентир до фактически стандарт. Текстът защитава правилно необвързващата природа; дистанцията между квалификацията и ефекта е въпрос на прилагане.
- Картографиране на отложеното: какво всъщност гласува парламентът
Ако се събере на едно място всичко, което двата закона препращат към подзаконов акт, се получава следната картина на отложеното. Изброяването не е реторическо — то е инвентар на разпоредбите, в които съществен елемент от режима се определя след приемането на закона.
— методиката и показателите за „прекомерно висока цена“ (чл. 21б, ал. 3 ЗЗК — наредба на МС);
— праговете за специалния режим на прозрачност (чл. 21д, ал. 3 — същата наредба);
— информацията, редът и условията на централния регистър (чл. 28а, ал. 4 — наредба на МС), плюс обмена с други регистри (ал. 7), видовете продукти и поетапното им включване (ал. 8–9), условията за изискване на данни на дребно (ал. 6);
— кръгът на „бизнес операторите“, доколкото включва „други, описани в наредбата“ (§ 1, т. 61, буква „и“);
— допълнителните нелоялни търговски практики извън изброените 33 (чл. 37б, ал. 4 — наредба на МС), тоест отвореността на самия черен списък;
— методиката за „справедлива цена“ (чл. 233б, ал. 6 ЗЗП — заповед на министъра на икономиката);
— методиката за преценка на „икономически необоснованото увеличение“ и определянето на „сравним предходен период“ (чл. 68н, ал. 8 ЗЗП — акт на МС).
Изводът от това картографиране е правно-технически, не оценъчен: съществените елементи, които отличават правомерното поведение от наказуемото — прагът на прекомерност, еталонът за разход, разумната печалба, обхватът на задължените лица, пълният списък на забранените практики — в значителната си част не се съдържат в закона, а ще се съдържат в подзаконови актове, приети след гласуването. Парламентът гласува архитектурата и принципите; съдържанието, което определя дали конкретно поведение е нарушение, се запълва от изпълнителната власт.
Това повдига конституционния въпрос за пределите на законовата делегация при санкционни режими. Не е спорно, че законът може да препраща към наредба за технически детайли. Спорно е дали елементите на самия състав на нарушението — онова, без което не може да се каже дали има нарушение — могат да бъдат изнесени в подзаконов акт, без това да накърни изискването задължението и неговото нарушение да бъдат установени със закон. Когато прагът на съставомерност го определя Министерският съвет, законът установява, че нещо е забранено, но не и кога е забранено.
Парламентът гласува, че прекомерната цена е забранена. Кога една цена е прекомерна, ще реши Министерският съвет. Това е разлика между гласуван принцип и гласувано правило.
- Чуждите модели: какво се пренася заедно с текста
Мотивите към ЗИД на ЗЗК се позовават изрично на три чужди модела като образец — германския, френския и испанския — и на Директива (ЕС) 2019/633 като правно основание. Позоваването е добросъвестно: тези модели съществуват, цитирани са коректно по същество, и Директивата наистина допуска по-строги национални правила. Въпросът, който този раздел разглежда, не е дали моделите са истински, а дали се пренасят заедно с онова, което ги прави работещи. Защото законов текст и работещ режим не са едно и също: текстът е изречението, институцията зад него е останалото.
- Германия — § 29a GWB
Мотивите сочат германския § 29a GWB, въведен през 2026 г., като пример за „по-активна намеса при пазарна сила и необосновани ценови отклонения, без това да представлява общ административен контрол върху цените“. Цитатът е верен, но трябва да се видят три негови особености, които в българския текст отсъстват.
Първо — § 29a е секторно специфичен. Той се прилага само за пазара на горива, и то само на ниво рафинерия и търговия на едро — нагоре по веригата спрямо продажбата на крайния потребител. Германският законодател не въведе хоризонтален контрол върху прекомерните цени за цялата икономика; той въведе тесен инструмент за един пазар с конкретна структура — малък брой рафинерии, олигопол, висока концентрация. Българският чл. 21б, напротив, е хоризонтален: прилага се за всяко предприятие в господстващо или съвместно господстващо положение, във всеки сектор. Тоест заимствана е логиката на § 29a, но е приложена към многократно по-широк обхват от този, за който германският законодател я е предвидил.
Второ — институцията. § 29a се прилага от Bundeskartellamt — Федералната служба по картелите, основана през 1958 г., с около 402 служители, един от най-силните и най-опитни антитръстови органи в света. Когато през април 2026 г. този орган започна да прилага новия инструмент, той изпрати искания за информация до всички рафинерии и започна процедура, която по собствените му оценки и по закона „може да отнеме няколко години“ и подлежи на съдебно обжалване на всеки етап. Тоест германският модел не е инструмент за бързо ценово въздействие — той е бавна, аналитично интензивна, съдебно контролирана процедура, провеждана от орган с 68 години институционална памет.
Трето — прагът на намеса. Германският механизъм по чл. 32f GWB, който стои в основата на новите правомощия, изисква предварителен секторен анализ и решение, установяващо „значително и трайно нарушение на конкуренцията“, преди да могат да се наложат мерки — и това решение също подлежи на обжалване. Българският чл. 21б позволява производство по конкретна цена без предварителен секторен анализ като условие; секторните анализи по чл. 27а съществуват, но не са поставени като предпоставка за ценовото производство.
- Франция — EGAlim
Мотивите сочат френското законодателство EGAlim (законите от 2018 и 2021 г.) като модел за балансиране на отношенията във веригата. Позоваването е уместно по съдържание — EGAlim наистина цели защита на стойността по веригата и ограничаване на заобикалянето чрез договорни механизми. Но и тук институционалният контекст е решаващ.
EGAlim се прилага от DGCCRF — Генералната дирекция за конкуренция, потребление и борба с измамите към френското Министерство на икономиката, която разполага с над 3 000 служители, разпределени по цялата територия, и работи хоризонтално във всички икономически сектори. Само за един преговорен сезон (декември 2021 – март 2022 г.) DGCCRF е извършила около 1 100 контрола по линия на EGAlim. Освен това EGAlim е плод на два „Генерални щата на храните“ (États généraux de l’alimentation) — широки многомесечни консултации с всички участници във веригата, проведени преди законодателството. Тоест френският модел стъпва на предварителен обществен процес и на контролен апарат с капацитет за хиляди проверки годишно.
Българският пакет, обратно, беше внесен от народни представители, не през Министерския съвет, което — както отбелязаха и самите вносители — означава, че за него не се провежда задължително обществено обсъждане. Тоест моделът, чийто чужд образец е резултат от многомесечна консултация, у нас се въвежда по ускорената процедура, която заобикаля консултацията.
- Испания — Ley de la Cadena Alimentaria
Третият цитиран модел е испанският Закон за хранителната верига (Ley 12/2013, изменен 2021 г.), прилаган чрез специализираната агенция AICA. Испанският пример е най-показателен за тезата на този раздел, защото по него има публично достъпни данни за резултата.
AICA — Агенцията за информация и контрол на храните — е специализиран орган, създаден 1988 г. (първоначално като агенция за маслиновото масло), с около 91 служители и годишен бюджет около 9,3 млн. евро, посветен изцяло на контрола по хранителната верига. Тя налага глоби от 250 евро до 1 млн. евро и публикува санкциите. И въпреки тази специализация — орган, който прави само това — от земеделските среди в Испания има устойчиви оплаквания, че проверките и глобите са недостатъчни, за да променят поведението по веригата. С други думи: дори специализирана агенция, която прави единствено контрол на хранителната верига, с десетилетия опит и отделен бюджет, се сблъсква с граница на ефективността.
Сравнение на капацитета
Поставени едно до друго, числата очертават проблема по-ясно от всеки аргумент. Германският Bundeskartellamt — около 402 служители за тесен секторен инструмент върху горивата. Френската DGCCRF — над 3 000 служители за хоризонтален контрол. Испанската AICA — около 91 служители, посветени единствено на хранителната верига, и пак с оплаквания за недостатъчен капацитет.
Българският орган, който трябва да прилага хоризонтален режим върху прекомерните цени, съвместното господство и разширения черен списък по цялата верига, е Комисията за защита на конкуренцията. По оценка, изнесена в парламентарния дебат, нейната администрация е от порядъка на стотина души, които трябва да обхванат пазар с десетки хиляди артикули. Това е орган с хоризонтален мандат и капацитет, който е под този на испанската агенция, посветена само на един сегмент. КЗК няма и специализирана структура само за хранителната верига, каквато имат и испанците (AICA), и французите (специализирани звена в DGCCRF).
Тук е същината на отговора на въпроса дали чуждите модели работят, пренесени у нас. Законовият текст е преносим — изречението се копира. Институцията, която прилага текста, не е преносима — тя е резултат от десетилетия изграждане, бюджет и кадри. Германският § 29a работи, защото го прилага Bundeskartellamt; същият текст, приложен от орган с непропорционален капацитет, не произвежда същия резултат — той произвежда или бездействие (защото органът няма ресурс да прави изисквания икономически анализ за всеки случай), или избирателно прилагане (защото при ограничен ресурс органът избира малкото случаи, които може да обработи). И двата изхода са проблематични: бездействието обезсмисля закона, а избирателността поражда неравно третиране.
Има и втора, по-фина разлика. И трите чужди модела са или секторно тесни (Германия — горива), или прилагани от специализиран орган (Испания — AICA само за храни), или обезпечени с масивен хоризонтален апарат (Франция — 3 000 души). Българският пакет е едновременно хоризонтален по обхват и необезпечен с пропорционален апарат. Той взема широчината на френския модел, без френския капацитет, и амбицията на германския ценови контрол, без германската секторна тясност и без германската институция. Това не е заимстване на модел — това е заимстване на текст, отделен от условията, които го правят приложим.
Текстът се копира за минути. Институцията, която го прилага, се гради десетилетия. Когато се пренесе само първото, законът изглежда европейски и работи според капацитета, който реално стои зад него.
Това не е аргумент срещу заимстването като такова. Цялото българско право след 2007 г. е хармонизация с европейски модели, и това е и правилно, и неизбежно. Аргументът е по-тесен: заимстването на санкционен текст без предварителна оценка дали прилагащата институция има капацитета и дали проблемът има същата структура като в страната-образец, произвежда норма, чийто реален ефект се разминава с декларирания. Преди да се копира § 29a, релевантният въпрос не е „работи ли в Германия“ — той несъмнено работи там. Релевантният въпрос е „кой ще го прилага тук, с какъв ресурс, и върху пазар със същата ли структура“. Този въпрос мотивите не поставят.
- Заключение
Разгледан член по член, пакетът се оказва технически по-обмислен, отколкото публичното говорене за „спекула“ подсказва. Той има легитимно правно основание (Директива 2019/633), стъпва на реални европейски концепции (колективно господство, нелоялни търговски практики), съдържа и добре построени, измерими норми (прагът от 50 на сто по чл. 37б, т. 24; диференцираните санкции по чл. 100а; численият оборотен праг по чл. 233б ЗЗП), и на места внимателно пази необвързващата природа на инструментите си (изричните уговорки за „справедливата цена“ и за регистъра). Тези достойнства следва да се признаят, преди да се изброят слабостите, иначе анализът би бил карикатура.
Слабостите обаче са структурни, не козметични, и са четири.
Първо — определеността на състава. Носещите понятия на ценовия режим — „значително надвишава“, „икономически обоснованите разходи“, „разумна норма на печалба“ — не са определени в закона и се отлагат за наредба, при положение че именно те отличават правомерното от наказуемото, а санкцията достига 10 на сто от оборота.
Второ — обхватът на делегацията. Съществени елементи на режима — прагът на прекомерност, методиките, праговете, отворената част от черния списък, кръгът на задължените лица — се определят с подзаконови актове след гласуването. Парламентът гласува принципи; правилата ги пише изпълнителната власт. Това поставя въпроса за конституционния предел на законовата делегация при санкционни режими.
Трето — доказателствената тежест. Трите разпоредби за обръщане на тежестта (чл. 21г, чл. 37ж ЗЗК, чл. 68н ЗЗП) смесват оправданото изискване за разкриване на информация с проблематичната презумпция за вина в административно-наказателен режим.
Четвърто — институционалният капацитет. Чуждите модели, на които пакетът се позовава, са пренесени като текст, без институциите и без секторната тясност, които ги правят работещи в страните-образци. Хоризонтален режим върху цялата верига се възлага на орган с капацитет под този на специализирана агенция за един сегмент.
Общото между четирите е едно. Пакетът не страда от неграмотност — езикът му е изряден, а конструкцията на места е по-внимателна от очакваното. Той страда от неопределеност: носещите му понятия са оставени да бъдат запълнени по-късно — от наредба, от преценка на органа, от практика. А неопределеността в санкционен режим има цена, която не зависи от добросъвестността на вносителя: тя прави невъзможно за адресата да съобрази поведението си предварително, и прехвърля върху прилагащия орган и върху изпълнителната власт правото да реши, след гласуването, какво всъщност е забранено. Гладкият език прикрива това по-добре, отколкото би го прикрила неграмотността — защото изречението изглежда завършено, а правилото в него още не е написано.
Дали тези слабости ще се проявят, зависи от три неща, които стоят извън самия текст: какво ще съдържат наредбите, как Комисията за защита на конкуренцията ще запълни неопределените понятия в практиката си, и дали ще получи капацитета, който режимът предполага. Текстът оставя всичко това отворено. Затова и същинската оценка на този пакет не може да бъде направена днес, върху гласуваното — тя ще може да бъде направена едва когато подзаконовите актове се появят. А това само по себе си е констатация: закон, чийто реален обхват ще се узнае едва от наредбите към него, е прехвърлил същината на регулирането от законодателната към изпълнителната власт. Дотогава онова, което е гласувано, е рамка с подвижни граници.
Управляващите внасят закон, който обявява за нарушение продажбата на „прекомерно висока цена“ и заплашва с глоби до 10 на сто от оборота — но никъде в самия закон не пише какво значи „прекомерно“: нито с колко трябва да надскочи цената, нито спрямо какви разходи, нито каква печалба е „разумна“. Всичко това ще се определи по-късно с наредба на правителството, тоест парламентът гласува принципа „спекулата е забранена“, а кога една цена е спекула го пише изпълнителната власт след гласуването. При това един от заложените начини да се мери „прекомерността“ е така нареченото разходно ценообразуване — държавата да приеме, че справедливата цена е разходите на търговеца плюс някаква „разумна“ надбавка. Звучи логично, но е метод, който в целия свят се прилага само за регулирани монополи като тока и водата, и от който дори Китай се отказа още през 1978 г., защото за да го прилагаш, чиновникът трябва да познава разходите на всяка фирма по-добре от самата фирма — а за десетки хиляди стоки с постоянно менящи се цени това е невъзможно. Второ — законът обръща тежестта на доказване: не държавата доказва, че търгувате нечестно, а вие трябва да докажете, че сте честни, и ако обяснението ви се стори „недостатъчно“ на проверяващия, нарушението се смята за доказано. Трето — списъкът на забранените търговски практики е разширен от 13 на 33 точки, но започва с разтегливи формулировки и завършва с уговорката, че правителството може да добавя още с наредба, тоест списъкът остава отворен и след гласуването. Текстът не е написан неграмотно; напротив, езикът му е изряден и стъпва на истински европейски образци — германски, френски, испански. Само че тези образци работят, защото зад тях стоят органи с хиляди служители и десетилетия опит, а у нас същият закон ще го прилага Комисията за защита на конкуренцията — стотина души срещу десетки хиляди стоки. Накратко: внасят закон, който изглежда модерен и европейски, но оставя най-важното — какво точно е забранено, как се мери и кой реално ще го прилага — нерешено в самия текст, върху метод със съмнителна репутация и с ресурс, който го няма.
Ася Василева
Използвани източници
— ЗИД на Закона за защита на конкуренцията, вх. № 52-654-01-38, внесен на 11 май 2026 г. — внесен текст, мотиви, предварителна оценка на въздействието. Цитирани: чл. 21а–21д, 27а, 28а, 37б, 37ж, 70а, 77а, 100 ал. 15, 100а; § 1 т. 60–62 ДР; § 14–19 ПЗР.
— ЗИД на Закона за защита на потребителите, вх. № 52-654-01-36, внесен на 11 май 2026 г. — внесен текст, мотиви, предварителна оценка на въздействието. Цитирани: чл. 68н, 210г–210е, 233а, 233б; § 4 т. 54–55 ДР; § 5–6 ПЗР.
— Директива (ЕС) 2019/633 относно нелоялните търговски практики в отношенията между предприятия във веригата за доставки на селскостопански и хранителни продукти — минимален стандарт и допустимост на по-строги национални правила (чл. 9).
— Практика на Съда на ЕС по колективно господство и прекомерни цени: Compagnie Maritime Belge, Airtours, Laurent Piau, United Brands.
— Германия — § 29a и § 32f от Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen (GWB); секторно специфичен механизъм за горивата (2026); Bundeskartellamt, основан 1958 г., около 402 служители; процедура с предварителен секторен анализ и съдебен контрол.
— Франция — EGAlim (Loi 2018-938 и Loi 2021-1357); прилагане от DGCCRF, над 3 000 служители, около 1 100 контрола за преговорния сезон 2021–2022; предшестващи „Генерални щати на храните“.
— Испания — Ley 12/2013 (изм. Ley 16/2021) за хранителната верига; прилагане от AICA, основана 1988 г., около 91 служители, бюджет около 9,3 млн. евро; глоби 250 €–1 млн.; публични данни за ограничен брой проверки и санкции.
— Капацитет на Комисията за защита на конкуренцията — оценка, изнесена в парламентарния дебат на първо четене (порядък от стотина служители спрямо десетки хиляди артикули); председател Росен Карадимов (от 23 май 2025 г.).
— Резултат от гласуването на първо четене: ЗИД на ЗЗК приет със 148 гласа „за“ при 22 „против“ и 22 „въздържал се“; срещу — народни представители от „Демократична България“ и „Продължаваме промяната“.
Понятия и рамки
Съвместно (колективно) господстващо положение — Положение, при което няколко независими предприятия съвместно притежават пазарна сила и могат да действат независимо от конкуренти и клиенти. По чл. 21а ЗЗК се установява без доказване на споразумение, само въз основа на паралелно поведение и пазарна взаимозависимост — за разлика от картела (чл. 15 ЗЗК), който изисква доказване на съгласие.
Съзнателен паралелизъм — Сходно ценово поведение на конкуренти, дължащо се на самостоятелна реакция към еднакви пазарни условия, а не на договорка. Практиката на ЕС по правило не го третира като нарушение само по себе си. Разграничаването му от забранената координация е централният доказателствен проблем при колективното господство.
Разходно ценообразуване (cost-plus) — Метод за определяне на допустима цена като разход плюс надбавка. Прилаган при регулирани монополи със стабилна технология; известните му дефекти са, че изисква органът да познава разходната структура по-добре от предприятието и че премахва стимула за намаляване на разходите. По чл. 21б, ал. 2, т. 1 ЗЗК влиза като критерий за прекомерност, без методика в самия закон.
Обръщане на доказателствената тежест — Процесуален механизъм, при който санкционираното лице носи тежестта да обори презумпция за нарушение. По чл. 21г, 37ж ЗЗК и чл. 68н ЗЗП съмнението на органа поражда презумпция, която търговецът трябва да обори. Следва да се разграничава тежестта за предоставяне на информация (оправдана) от презумпцията за вина (проблематична при санкционен режим).
Законова делегация — Препращане от закон към подзаконов акт за уреждане на детайли. При санкционни режими възниква конституционен въпрос за предела: елементите на самия състав на нарушението (прагът на съставомерност) по принцип следва да са установени със закон, не с наредба.
Бланкетна норма — Норма, чието съдържание е формулирано чрез оценъчни понятия („значително неравновесие“, „икономическа стойност“), запълвани при прилагането. Дава гъвкавост, но намалява предвидимостта — особено проблематично, когато е свързана със санкция.
Директива (ЕС) 2019/633 — Европейски акт, установяващ минимален стандарт срещу нелоялни търговски практики в агрохранителната верига; изрично допуска по-строги национални правила. Правното основание, на което стъпва разширяването на черния списък в чл. 37б ЗЗК.
