Националното сдружение на общините внесе в парламента най-тежкото писмено възражение срещу поземления законопроект, приет на първо четене в земеделската комисия на 21 юли. Общините подкрепят целта — приключване на трийсетгодишната реституция, — но възразяват срещу процедурата, по която общински съвет ще е длъжен в кратък срок да предоставя земи за обезщетяване, включително пасища за общо ползване, а при забавяне областният управител ще се разпорежда вместо него: конструкция, която според сдружението Конституцията не допуска. Възражението срещу новото замразяване на сделките със земите по чл. 19 до края на 2027 г. стъпва на факт, който досега не беше казан: предишната забрана е изтекла на 23 декември 2025 г. — предлага се не удължаване, а възстановяване на изтекло ограничение. А седемте решения на Съда в Страсбург, с които вносителите обосновават мярката, сочат като причина за забавянето държавните органи, не общините.
Националното сдружение на общините в Република България — организацията, в която членуват всички общини в страната и която по закон ги представлява пред централната власт — изпрати становище по поземления законопроект № 52-654-01-90 до Комисията по регионална политика, благоустройство и местно самоуправление, по нейно искане от 16 юли. Документът, подписан от изпълнителния директор Силвия Георгиева, заслужава внимание по две причини едновременно. Първата е процедурна: той показва, че законопроектът има второ парламентарно досие — освен в земеделската комисия, която го гласува на първо четене на 21 юли, текстът се разглежда и в регионалната, чийто дневен ред е местното самоуправление. Втората е съдържателна: това е най-тежкото писмено възражение срещу проекта досега — не бележки по редакции, а аргументи от Конституцията, от Европейската харта за местно самоуправление и от практиката на Съда в Страсбург. Сдружението изрично подкрепя целта на законопроекта — „приключване на продължилата над три десетилетия поземлена реформа“ — и точно затова възраженията му тежат: те не са срещу замисъла, а срещу инструментите.
Процедурата, стъпка по стъпка — и защо общините я смятат за противоконституционна
В сърцевината на спора е новата процедура за приключване на реституцията (§ 16 от законопроекта). Ето как изглежда тя, преведена от юридически на разбираем език. Има собственици и наследници, чието право на възстановяване е признато още през 90-те години, но имотите им така и не са върнати, защото границите не могат да бъдат установени. За тях законопроектът предвижда следния ред: общинската служба по земеделие — държавен орган — отправя мотивирано искане до кмета; общинският съвет е длъжен в определен кратък срок да предостави земя от общинския поземлен фонд, независимо от нейния статут — включително пасища, които са публична общинска собственост, тоест земя, предназначена за общо ползване от населението и точно затова изключена от продажба. Ако общинският съвет не се произнесе в срок, вместо него се произнася областният управител — орган на централната изпълнителна власт — със заместващ административен акт, който определя кои конкретни общински имоти преминават към частни лица.
„Предложената процедура се нуждае от цялостно преосмисляне“ — пише сдружението, и възраженията му са конституционни в два пункта. Първият: пасищата за общо ползване ще могат принудително да се превръщат от публична в частна общинска собственост само за да бъдат раздадени. Подобна принудителна трансформация, се казва в становището, „лишава общините от възможността самостоятелно да определят предназначението на собствения си имуществен ресурс в интерес на местната общност, за която тези пасища са предвидени“ — право, защитено от чл. 140 от Конституцията и чл. 2 от Европейската харта за местно самоуправление. Вторият пункт е по-тежкият: разпореждането с общинска собственост е по чл. 21, ал. 1, т. 8 от Закона за местното самоуправление изключителна компетентност на общинския съвет — на избрания от местните хора орган. Областният управител може да контролира законността на решенията му, но правомощието му, напомня становището, „се изчерпва с връщане на незаконосъобразно решение или с оспорването му по съдебен ред“ и „не замества и не може да замести волята на общинския съвет при разпореждане с общинска собственост“. Едностранното определяне кои общински имоти да преминат към трети лица „представлява разпореждане с чужда собственост чрез административен акт на орган на централната власт“ — и е „недопустимо като конструкция съгласно чл. 140 и чл. 141 от Конституцията, независимо колко легитимна е преследваната цел“. Ако общински съвет наистина бездейства, казват общините, конституционният път е друг: съдът по реда на АПК го задължава да се произнесе в срок.
Към конституционния аргумент становището добавя три практически. Първо, сроковете в новата процедура не са съобразени с това как реално работи една община: всяка разпоредителна сделка трябва предварително да е включена в стратегията за управление на общинската собственост и в годишната програма — документи със собствен цикъл на приемане, с експертни становища и обществено обсъждане. Резултатът, по думите на самото становище: „общинските съвети реално се поставят в невъзможност едновременно да спазят двата закона“ — или ще заобиколят собствения си ред за управление на собствеността, или ще изпуснат срока и автоматично ще задействат заместващата власт на областния управител, „независимо от добросъвестността си“. Второ, от 2010 г. вече действа сходно задължение (§ 27 от преходните разпоредби на закона), което покрива отчасти същия предмет и работи петнадесет години без нормативен срок и без заместваща компетентност — а законопроектът не казва как двата режима се съотнасят. Трето, никъде не е изследвано количествено колко имота и каква площ засяга новата уредба.
Мораториумът, който не е удължаване, а връщане
Вторият голям спор е за земите по чл. 19 — фонда, останал в стопанисване на общините след възстановяването на собствеността. Законопроектът предвижда до 31 декември 2027 г. тези земи да не могат да бъдат предмет на разпоредителни сделки освен в четири изброени случая. Тук тонът на становището е най-остър: „Категорично възразяваме срещу § 17“, пишат общините — предложението „представлява продължение на повече от петнадесетгодишна практика на ограничаване на конституционно гарантираното право на общинска собственост, без каквато и да е компенсация за общините и без надлежна фактическа и правна обосновка“. Становището подрежда историята на това ограничение като верига от шест звена, с броевете на „Държавен вестник“: 2010 г. — изчерпателно изброяване на допустимите хипотези (ДВ, бр. 62); 2015 г. — първа пълна забрана за пет години (ДВ, бр. 100); 2016 г. — детайлизиране (ДВ, бр. 61); 2020 г. — нова изключваща хипотеза (ДВ, бр. 79); края на 2020 г. — нов, самостоятелен петгодишен режим на ограничение (ДВ, бр. 103); и сега — настоящият законопроект. „Всеки път вместо окончателно решаване на проблема с реституцията — пише сдружението — единственият законодателен отговор е поредното механично удължаване на срока на забраната, вместо намиране на трайно и балансирано управленско решение.“
От същата хронология излиза и фактът с най-голяма новинарска стойност в цялото становище: последното ограничение, петгодишният режим от декември 2020 г., е действало до 23 декември 2025 г. И е изтекло. Седем месеца — от края на декември до днес — общините формално са били свободни да се разпореждат с тези земи по общия ред. Предлаганият § 17, с други думи, не удължава действащ мораториум, а възстановява изтекъл — разлика, която променя и езика на самото обсъждане: в предходните материали по законопроекта, включително в това издание, мярката беше описвана като „удължаване“. Точната дума, след прочита на хронологията, е друга. Общините добавят и аргумент за пропорционалността: дори при действащите доскоро ограничения напълно забранена е била единствено продажбата — а всяка продажба на общинска собственост и без мораториум минава през предварително включване в годишната програма, през публичност и през съдебен контрол. При толкова гаранции, пише сдружението, абсолютната забрана е „непропорционална сама по себе си, независимо от продължителността на срока ѝ“.
Оценката на въздействието: две изречения за двегодишно ограничение
Най-системното възражение в становището е срещу начина, по който мярката е обоснована — или по-точно, не е. Предварителната оценка на въздействието по § 17 се изчерпва, по думите на сдружението, с две изречения: препращане към общата цел и твърдение, че не са необходими допълнителни разходи по бюджета на МЗХ. Липсват, изброяват общините, трите неща, които всяка сериозна обосновка на ограничителна мярка дължи. Първо, идентификация на риска: мотивите не сочат нито един конкретен случай, в който общински съвет да е злоупотребил с разпореждане със земи по чл. 19 в ущърб на реституцията — през нито един период от 2008 г. насам. Отсъствието на такива данни, пише сдружението, „превръща цялата мярка в чисто абстрактна“ — вместо в отговор на установена и доказана нужда, каквато е стандартът пред всяко ограничение на конституционно защитено право. Второ, сравнение на алтернативите: не е обсъдено нито поетапно освобождаване по землища, в които обезщетяването е приключило, нито запазване на системата от изключения без нова пълна забрана — всяка от които би постигнала целта с по-малко засягане. Трето, количествена оценка на тежестта: никъде не е сметнато колко имота и каква площ остават замразени и какви приходи губят общинските бюджети. Съвпадението на датите прави тази част от становището особено неудобна за вносителите: четири дни преди първото четене, на 17 юли, Европейската комисия представи доклада си за върховенството на закона, в който за седми пореден път препоръчва на България законопроектите — включително депутатските — да минават през обществени консултации и оценки на въздействието.
Страсбург, прочетен наопаки
Остава въпросът с най-голяма аналитична тежест: основанието. Вносителите обосновават мерките с необходимостта да се изпълнят решенията на Европейския съд по правата на човека срещу България по реституционните дела. Становището прави това, което мотивите не правят — минава през самите решения, — и заключението му е неудобно: в нито едно от тях Съдът не сочи общински орган като причина за забавената реституция. Проверка на zemedeleca.bg в базата данни на Съда HUDOC потвърждава номерата и датите на цитираните решения. По „Мутишев и други срещу България“ (жалба № 18967/03, решение от 3 декември 2009 г.), „Любомир Попов срещу България“ (жалба № 69855/01, решение от 7 януари 2010 г.) и „Василев и Дойчева срещу България“ (жалба № 14966/04, решение от 31 май 2012 г.) Съдът установява системен проблем със забавянето, но отговорността е на властите по поземлената собственост — общинските земи по чл. 19 се споменават единствено като една от допустимите форми на обезщетение. „Томов и Николова срещу България“ (жалба № 50506/09, решение от 21 юли 2016 г.) изобщо не засяга общинска собственост — делото е за добросъвестни купувачи, загубили земя заради приложена с обратна сила реституционна разпоредба. А по „Сивова и Колева срещу България“ (жалба № 30383/03, решение от 15 ноември 2011 г.) нарушението произтича от липсата на координация между реституция и приватизация — отговорност, констатирана спрямо държавата; нещо повече, самият Съд отбелязва, че над половината от обезщетението на жалбоподателките вече е било предоставено именно в общински земеделски земи — или, по формулировката на становището, земите по чл. 19 „на практика вече изпълняват точно обезщетителната функция, заради която вносителят твърди, че е нужен нов мораториум, без такъв мораториум да се е оказвал необходим за постигането ѝ“.
Становището добавя още две решения, които обръщат посоката на отговорността: по „Рашева срещу България“ (решение от 13 октомври 2020 г.) Съдът, по прочита на сдружението, изрично приема, че отказът на общинския съвет не е неправомерен, а забавянето се дължи на бездействието на държавния орган — общинската служба по земеделие; „Братанова срещу България“ (решение от 9 юни 2015 г.) пък касае хипотеза, несвързана със земите по чл. 19. Тези две позовавания предаваме по текста на становището. Изводът на общините от целия преглед: единственият фактически източник, на който вносителите се позовават, „не само не подкрепя тезата за необходимост от ограничаване на общинската собственост, но я опровергава“.
Работната група получава конституционен въпрос
Становището на общините влиза в парламента в момент, в който всички групи в земеделската комисия се обединиха около работна група между първо и второ четене. Досегашните спорни точки в нея бяха браншови — държавната вноска в Copa-Cogeca, редът за подпомагането. Този документ добавя точка от друг порядък: конституционен спор за това кой се разпорежда с общинската собственост, воден от организацията на всички общини в страната, с аргументи от Страсбург, които се проверяват и потвърждават. Резервите на сдружението обхващат и още два параграфа — разширяването на държавната собственост върху земите на бившите стопански дворове за сметка на потенциален общински интерес, включително в урбанизираните територии, и свързаната с него забрана за придобиване по давност, — по които общините искат количествен анализ, какъвто в мотивите няма. Дали и кога Комисията по регионална политика ще се произнесе със свой доклад, от публичното досие засега не личи. Следим двете досиета, работната група и — по искането на общините за методиката на средното годишно рентно плащане, което влиза в наредбата със срок 1 октомври — рентната сметка, за която това издание писа отделно.
Използвани източници
Становище на Националното сдружение на общините в Република България по Законопроект за изменение и допълнение на Закона за собствеността и ползването на земеделските земи № 52-654-01-90 от 15 юли 2026 г., изпратено до Комисията по регионална политика, благоустройство и местно самоуправление в отговор на искане изх. № КРП-52-653-05-47 от 16 юли 2026 г., подписано от изпълнителния директор Силвия Георгиева.
Доклад за първо гласуване на Комисията по земеделието, храните и горите относно законопроект № 52-654-01-90, от заседанието на 21 юли 2026 г., публикуван на сайта на Народното събрание.
Решения на Европейския съд по правата на човека, проверени в базата данни HUDOC: „Мутишев и други срещу България“ (№ 18967/03, 3 декември 2009 г.), „Любомир Попов срещу България“ (№ 69855/01, 7 януари 2010 г.), „Сивова и Колева срещу България“ (№ 30383/03, 15 ноември 2011 г.), „Василев и Дойчева срещу България“ (№ 14966/04, 31 май 2012 г.), „Томов и Николова срещу България“ (№ 50506/09, 21 юли 2016 г.).
Доклад на Европейската комисия относно върховенството на закона за 2026 г., представен на 17 юли 2026 г. — глава за България.
Архив на zemedeleca.bg — разборът на поземления законопроект (17 юли 2026 г.); статията за докладите на комисията от 21 юли; разборът на законопроекта между двете четения (юли 2026 г.).
Понятия
НСОРБ — Националното сдружение на общините в Република България — организацията, в която членуват всички общини в страната; по Закона за местното самоуправление тя ги представлява пред държавните органи и дава становища по законопроекти, засягащи местното самоуправление.
Земи по чл. 19 — земеделски земи, останали след възстановяването на собствеността, които се стопанисват и управляват от общините; служат включително като резерв за обезщетяване на собственици с признато, но неприключило право на възстановяване.
Публична и частна общинска собственост — публичната общинска собственост (например пасищата за общо ползване) е предназначена за трайно задоволяване на обществени потребности и не може да се продава; частната общинска собственост може да бъде предмет на разпоредителни сделки. Превръщането на публична в частна собственост е решение на общинския съвет.
Заместващ административен акт — конструкцията в законопроекта, при която, ако общинският съвет не се произнесе в срок, областният управител — орган на централната изпълнителна власт — издава акта вместо него; именно нея НСОРБ определя като недопустима по чл. 140 и чл. 141 от Конституцията.
Признато право на възстановяване — положение, при което решение на общинската служба по земеделие или съдебно решение е установило, че на собственик или наследници се дължи връщане на земя, но самото връщане не е приключило — например защото границите на имота не могат да бъдат установени.
Оценка на въздействието — анализът, който по Закона за нормативните актове трябва да придружава всеки законопроект: какъв проблем се решава, какви алтернативи са обмислени, кого засяга мярката и какво струва. Липсата или формалността ѝ е сред постоянните препоръки на Европейската комисия към България.
