Колко струва един декар земя в Европа— и кой може да го купи

Регулациите на пазара на земеделска земя в ЕС, Великобритания и Швейцария — между свободното движение на капитали и националния интерес

В българското обществено пространство съществува устойчив наратив, че в Европейския съюз пазарът на земеделска земя е свободен, че всеки чужденец може да купи каквото пожелае, и че България е изключение със своите ограничения. Реалността е по-различна. Земеделската земя в ЕС е една от най-стриктно регулираните стоки на вътрешния пазар. Свободното движение на капитали, един от четирите фундамента на Съюза, се ограничава именно тук — с аргумента, че земята не е обикновен капитал, а ограничен национален ресурс. Самата Европейска комисия призна това в своето тълкувателно съобщение от октомври 2017 г. (Communication 2017/C 350/05), което изрично допуска държавите членки да налагат ограничения, ако са пропорционални и недискриминационни.

Картината е мозайка. Държавите използват различни инструменти — изискване за местно пребиваване, аграрна квалификация, лично обработване на земята, тавани на площта в едни ръце, преимуществено право на изкупуване от съседни фермери или държавни агенции. Някои страни са почти затворени за външен капитал. Други — почти отворени. България се намира в особена позиция, която заслужава отделно внимание в края на тази статия. Преди това, за да разберем къде се намира страната, трябва да видим контекста.

Сравнителна таблица

Източници: национални законодателства на изброените държави, Договор за функционирането на ЕС, Решение на Съда на ЕС по дело C-562/22 от 18.01.2024 г., Тълкувателно съобщение на ЕК (Communication 2017/C 350/05), Закон за селскостопанското поземлено право на Швейцария (BGBB), Закон 17/2014 на Румъния, Lex Koller. Информацията е към май 2026 г. Промени в националните режими са възможни.

Френският модел: SAFER като невидима ръка

Франция е често приемана за либералната алтернатива на Източна Европа. На теория няма забрана граждани на ЕС или дори трети страни да купуват земеделска земя. На практика обаче френският пазар е един от най-контролираните в Европа — чрез институция, която няма пряк аналог другаде.

SAFER (Société d’Aménagement Foncier et d’Établissement Rural) е създадена през 1960-те години като отговор на млад фермерски синдикат, който видя как земеделски земи се продават масово за застрояване. Днес SAFER работи под надзора на Министерството на земеделието и Министерството на финансите и има право на преимуществено изкупуване (droit de préemption) на почти всяка селскостопанска или горска земя, която излезе на пазара.

Механизмът работи така. Когато се сключи договор за продажба на земеделска земя, нотариусът е длъжен да уведоми SAFER. Агенцията има два месеца да реши дали ще използва правото си на изкупуване. Ако реши да го направи, тя купува земята на същата цена, която купувачът и продавачът са договорили — не на по-ниска. След това SAFER препродава или отдава под аренда на местни фермери, обикновено млади или развиващи се. Ако не се възползва, сделката продължава между първоначалните страни. SAFER също има право да оспори цената в съда, ако сметне, че е спекулативно завишена.

Резултатът е, че пазарът на земеделска земя във Франция функционира под постоянен държавен мониторинг. Спекулативните покупки се пресичат, цените се държат в реалистични граници, и приоритет имат тези, които ще обработват земята. Франция показва, че строгото регулиране не е особеност на Източна Европа — то е инструмент, който и Западна Европа използва, само че по-елегантно.

Полският модел: индивидуалният фермер като фигура

Полша използва различен подход. Там централната фигура е „индивидуалният фермер“ (rolnik indywidualny) — статут, дефиниран в Закона за устройството на селското стопанство от 2003 г., изменен значително през 2016 г. Индивидуалният фермер е физическо лице, което живее повече от 5 години в общината, в която се намира земята, имало е поне 5 години личен труд в земеделието, притежава аграрна квалификация (диплома или 5 години доказан стаж) и не притежава над 300 хектара земя.

Само индивидуалните фермери имат право свободно да купуват земеделска земя над 1 хектар. Всички останали — включително юридически лица, инвеститори, граждани на други държави членки на ЕС, които не отговарят на критериите — могат да купуват само със специално одобрение от Държавната агенция за подкрепа на селското стопанство (KOWR). Одобрението се дава при условие, че продавачът е доказал, че няма индивидуален фермер, който да я купи, и че купувачът ще води земеделска дейност на нея за следващите 5 години.

Допълнително, KOWR и арендаторите имат преимуществено право на изкупуване. Арендаторът има предимство пред KOWR, ако договорът му е писмен, валиден поне 3 години, и земята е част от стопанството му. Граждани от държави извън ЕС/ЕИП изобщо не могат да купуват земеделска земя без специално разрешение от Министерството на вътрешните работи — процедура, която на практика се отказва в повечето случаи.

Полският модел работи така ефективно, че повечето чуждестранни инвеститори в полска земеделска земя я придобиват чрез капиталови операции — купуване на дялове в полски дружества, които вече притежават земя. Полското законодателство затвори и този канал — KOWR има преимуществено право и при покупка на дялове в дружества със земеделски активи над 5 хектара. Все още обаче има процедурни вратички, които юридическите фирми описват подробно за чуждестранните си клиенти.

Унгарският модел: конституционна забрана

Унгария отиде най-далеч. През 2013 г., при правителството на Виктор Орбан, парламентът прие закон за земеделската земя, който беше последван от изменение на самата конституция, превръщащо защитата на земеделската земя в национално богатство в основополагаща норма. Юридически лица — независимо дали са унгарски или чуждестранни, дали са от ЕС или извън него — нямат право да купуват земеделска земя, с няколко тесни изключения. Граждани извън ЕС/ЕИП са категорично изключени.

Граждани на ЕС/ЕИП могат да купуват, но при условие, че имат статус на фермер — диплома по агрономия или поне 3 години доказана аграрна дейност в Унгария. Без този статус, физическо лице може да притежава максимум 1 хектар земеделска земя — на практика гранична площ. Със статус — до 300 хектара. Към това се добавя задължение за лично обработване и забрана за промяна на предназначението за 5 години след покупката.

Европейската комисия е завеждала процедури срещу Унгария по тази тема, като част от ограниченията бяха оценени като прекомерни според правото на ЕС. Будапеща обаче не е отстъпила фундаментално — съществуващите режими продължават да действат, като само техническите детайли са претърпявали корекции.

Германският модел: регионални комисии

Германия изглежда либерална на пръв поглед. Граждани на ЕС и трети страни могат да придобиват земеделска земя без специално разрешение. На практика обаче всяка сделка минава през специални комисии (Genehmigungsbehörde) на ниво провинция, които могат да блокират сделка, ако купувачът не е фермер, ако цената е сметната за спекулативна, или ако сделката противоречи на интересите на малките местни стопанства. Всяка провинция има своето законодателство (Grundstückverkehrsgesetz) и тълкуванията варират значително между Бавария и Северен Рейн-Вестфалия.

Към това се добавят преимуществените права на държавните институции и на местните арендатори. Германският модел е често цитиран като пример за това как може да се регулира пазарът, без да се налагат формални забрани — резултатът е сходен с френския SAFER, но с по-децентрализирана структура.

Малко известната Австрия

Австрия е държава, в която регулирането на пазара на земеделска земя е почти изцяло децентрализирано. Всяка от деветте федерални провинции (Bundesländer) има свой собствен Grundverkehrsgesetz — закон за поземления оборот. В повечето случаи продажбата на земеделска земя изисква одобрение от провинциална комисия (Grundverkehrskommission), която проверява дали купувачът ще обработва земята лично, дали живее в района, и дали сделката не води до концентрация на собствеността.

В някои провинции изискванията са много стриктни. В Тирол, например, купувачът трябва да докаже, че ще обработва земята лично или ще я отдава под аренда на местен фермер. В Каринтия съществуват дори специални условия за хора с второ жилище, за да се избегне така нареченото „заместително жилищно строителство“. Това превръща Австрия в една от най-стриктно регулираните държави в ЕС, въпреки че рядко се споменава като такава в обществената дискусия.

Швейцария: двойната ограничителна рамка

Швейцария не е в ЕС, но има двустранни споразумения с него за свободно движение на хора, които съдържат значителни изключения за земеделската земя. Тук действат две паралелни рамки. Първата е Lex Koller — Федералният закон за придобиване на недвижими имоти от лица в чужбина, приет през 1983 г. Той изисква разрешение от кантоналните власти за придобиване на недвижим имот от чужденец и фактически прави това невъзможно за неместни жители извън много тесни изключения, свързани с ваканционни жилища в туристически зони.

Втората рамка е още по-строга. Федералният закон за селскостопанското поземлено право (Bundesgesetz über das bäuerliche Bodenrecht, BGBB) от 1991 г. изисква купувачът на земеделска земя да бъде реален фермер — да обработва земята лично или с членове на семейството си, да живее в работен радиус от стопанството, и да отговаря на критерии за професионална квалификация. Това на практика затваря швейцарския пазар на земеделска земя за чуждестранни купувачи, освен ако те не докажат пълноценна земеделска дейност в Швейцария.

Великобритания: либералният парадокс

Великобритания е държавата, която в контекста на тази статия създава най-голям парадокс. Тя излезе от Европейския съюз, но същевременно е една от най-отворените държави за чуждестранна собственост на земеделска земя. Не съществува ограничение по гражданство, нито специални процедури или разрешения. Купувач от Китай, САЩ или Русия може да придобие британска земеделска земя на същите основания като британски гражданин, при условие че сделката се регистрира в Land Registry.

Това отвори тревожна дискусия във Великобритания за концентрацията на собствеността в ръцете на чуждестранни инвеститори и държавни фондове. Разговорът за въвеждане на ограничения подобни на френския SAFER набира скорост, но засега не е стигнал до законодателство.

Румънският пример: какво се случва, когато няма стриктна регулация

Румъния заслужава отделно внимание. Граждани на ЕС/ЕИП могат свободно да придобиват земеделска земя в Румъния от 1 януари 2014 г., когато изтече преходният 7-годишен период от присъединяването на страната към ЕС. Граждани от трети страни могат само на основата на международни договори с реципрочност, които към момента няма с никой. Но Румъния отвори пазара си по-рано, отколкото беше готова. Според проучване на Европейския парламент около 40% от земеделската земя в Румъния е под чуждестранна собственост — една от най-високите концентрации в Съюза.

Това доведе до затягане на режима през 2020 г. чрез изменения на Закон 17/2014, последвани от Гавернова извънредна наредба 104/2022 и Закон 116/2024. Сега всеки продавач на земеделска земя извън населените места (extra muros) дължи 80% данък върху положителната разлика между цената на покупка и продажба, ако сделката се извършва в рамките на 8 години от придобиването. Установени са седем категории преимуществено право на изкупуване — съсобственици, съпрузи, роднини до трета степен, арендатори, собственици на съседни земи, държавата чрез Агенцията за държавните домейни. Тоест Румъния е държавата, която показва какво се случва, когато ограниченията се вдигнат твърде бързо — и какви опити за връщане настъпват после.

Защо ЕС позволява тази мозайка

Договорът за функционирането на ЕС забранява дискриминация по гражданство (чл. 18) и гарантира свободно движение на капитали (чл. 63). На пръв поглед това би трябвало да направи всички национални ограничения за чуждестранна собственост на земеделска земя нелегитимни. Реалността обаче е по-сложна. Европейската комисия с тълкувателното си съобщение от 2017 г. ясно посочи, че земеделската земя не е обикновен капитал, а ограничен ресурс, който заслужава специална защита.

Допустими са ограничения, които изпълняват три условия. Първо — пропорционалност: ограничението не трябва да е по-голямо от необходимото за постигане на целта (например запазване на селските общности, осигуряване на продоволствена сигурност, предотвратяване на спекулата). Второ — недискриминация: не може да се забранява германец да купува в Полша само защото е германец, но може да се изисква от всеки купувач — включително поляк — да живее 5 години в общината. Трето — реципрочност в рамките на ЕС: страна членка не може да обвързва правото на купуване от свой гражданин с условие, че неговата страна разрешава покупки от граждани на първата.

Към това се добавя една техническа особеност, която обяснява защо някои ограничения за граждани от трети страни остават в сила. Чл. 64 параграф 1 от ДФЕС защитава ограниченията, съществували преди 31 декември 1993 г., от оспорване на основание свободното движение на капитали по отношение на трети страни. За България, Естония и Унгария тази дата е 31 декември 1999 г., за Хърватия — 31 декември 2002 г. Тоест ограничения за граждани от държави извън ЕС, които съществуват от тези дати, са „наследени“ и не подлежат на стандартното оспорване по правото на Съюза.

Тази правна рамка обяснява защо толкова различни режими съществуват едновременно. Полша, Унгария и Литва използват пълния обхват на допустимите ограничения. Германия и Франция действат чрез процедурни механизми. Великобритания и Испания са отворени. Всяка от тези стратегии е законна, стига да отговаря на трите условия.

България: между отварянето и липсата на инструменти

Българската история със земеделската земя е поучителна за това какво се случва, когато една държава се опитва да защити ресурса си с груби инструменти. От 22 октомври 2013 г. парламентът наложи мораториум върху продажбата на земя на чужденци до 1 януари 2020 г., приет с гласовете на БСП, ГЕРБ и Атака. Конституционният съд обаче определи мораториума като противоконституционен. В отговор парламентът прие чл. 3в от ЗСПЗЗ, който изискваше всеки купувач — включително български гражданин — да е пребивавал или установен в Република България повече от 5 години.

Чл. 3в трябваше да е заобикалянето на конституционния проблем — формално недискриминационен (важеше за всички), реално насочен срещу чужденци. Европейската комисия не се хвана. През 2015 г. започна процедура за нарушение № 2015/2018 срещу България. Заместник-председателят на Комисията Валдис Домбровскис изпрати политическо писмо през юли 2018 г. с искане България да информира за плановете си. Промяна не последва.

Развръзката дойде по съдебен път. Делото на гражданин на Австрия срещу собственик на три ниви в Бургаско стигна до Районен съд Бургас, който изпрати преюдициално запитване до Съда на ЕС. На 18 януари 2024 г. съдът в Люксембург с решение по дело C-562/22 обяви, че чл. 3в от ЗСПЗЗ е несъвместим с правото на ЕС. Решението влезе незабавно в сила. От тази дата граждани на ЕС могат свободно да купуват земеделска земя в България.

Парадоксът е, че България сега се намира в позиция, в която ограниченията за граждани на ЕС са премахнати по съдебен път, без да са заменени с легитимни алтернативни инструменти. Съдът на ЕС изрично посочи в решението си какви алтернативи биха били допустими — по-високи данъци върху бързата препродажба (точно такъв инструмент Румъния въведе през 2020 г.), изискване за минимален срок на арендните договори, преимуществено право на изкупуване от арендаторите. Нито една от тези мерки не е въведена в българското право.

Резултатът е, че България днес — заедно с Великобритания, Испания, Ирландия — е сред най-отворените държави в Европа за чуждестранна собственост на земеделска земя в рамките на ЕС. За граждани извън ЕС ограничението от 5-годишно пребиваване теоретично остава, но е лесно заобикаляно чрез регистрация на българско юридическо лице. Чуждестранно физическо лице може да създаде българско дружество с минимален капитал, и това дружество, регистрирано над 5 години, може да придобива земеделска земя без затруднение. Какъв процент от обработваемата земя в България е реално под чуждестранен контрол чрез такива схеми, не е публично известно. Министерството на земеделието, Държавен фонд „Земеделие“ и Българската асоциация на собствениците на земеделски земи не публикуват редовни данни.

Какво следва

Следващият етап на регулирането на пазара на земеделска земя в Европа ще се случва не на национално, а на общоевропейско ниво. Новата ОСП за периода 2028–2034 г., която се преговаря в момента, въвежда по-строга дефиниция на „активен фермер“ — точно тази концепция, която Франция и Полша вече използват в националните си системи. Ако новата дефиниция бъде приета във вида, в който я предложи Европейската комисия, тя ще обвърже директните плащания с реалното обработване на земята, не само със собствеността. Това автоматично ще намали интереса към земеделска земя като чисто финансов актив — спекулативният купувач ще получава по-малко субсидии.

Същевременно дискусиите за концентрацията на земеделската земя в ЕС набират темп. Алиансът за земеделие и сътрудничество предупреди през април 2026 г., че между 20 и 25% от европейските фермери могат да се откажат от дейност в следващите дванадесет месеца, ако не получат подкрепа. Земята, която тези стопанства ще освободят, ще трябва да отиде някъде. Дали ще отиде към местни млади фермери, към големи структурни инвеститори, или към чуждестранни фондове — този въпрос ще се решава точно от регулаторните рамки, които всяка държава е изградила или не е изградила.

В тази картина българската позиция е особено уязвима. Страната има най-евтината земеделска земя в ЕС, либерализиран режим за граждани на Съюза, лесно заобикаляни ограничения за трети страни, и липса на функциониращи инструменти за регулиране на спекулативни сделки. Това е комбинация, която на европейския фон изглежда необичайно отворена. Независимо от националния дебат за това дали тази отвореност е добро или лошо, един факт е безспорен — тя не е резултат от съзнателна политика. Тя е резултат от неуспешен опит да се наложи стриктно ограничение, който беше съборен от съдебната власт, без алтернативите да бъдат изградени.

Това е уникална позиция в европейския контекст. Повечето държави, които са преживели подобен съдебен сблъсък — Унгария, Хърватия, Румъния — са направили законодателни промени, които запазват защитата на земята с други механизми. България още не е. Това оставя един открит въпрос, който следващото редовно правителство ще трябва да разреши: какъв вид защита на българската земеделска земя е едновременно съвместима с правото на ЕС и реално работеща. Отговорът ще се пише в идните месеци.