На 19 август правителството осигури 170 милиона евро компенсации за горива и торове — от обявяване до пари ще минат месеци, не години. Напоителната мрежа междувременно изчака три стратегии, петима министри и едно изпаряване от 847 милиона лева до 20 милиона евро. Италианският икономист Франческо Мантино показва защо това не е български дефект, а европейско правило: всяка политика създава своя клиентела, клиентелата брани инструмента, а бързото, видимо и лесно за раздаване плащане печели всяка криза срещу бавното, невидимо и трудно за администриране.
Двете скорости
На 19 август 2026 г., след заседанието на Министерския съвет, министърът на земеделието и храните Пламен Абровски обяви, че правителството осигурява 170 милиона евро по бюджета на Държавен фонд „Земеделие“ за компенсиране на поскъпналите газьол и торове — така наречената иранска помощ, разрешена от Европейската комисия с временната рамка за държавна помощ METSAF от 29 април. Помощта ще стигне до близо 50 000 стопани в две направления — разликата в цената на газьола и разликата в цената на торовете спрямо миналата година. Постановлението за допълнителните разходи излезе в Държавен вестник шест дни по-късно, в брой 77 от 25 август. Приемът на заявления се планира най-късно до края на септември, разплащането — до края на календарната година.
Сметнато от край до край: от европейската рамка до българското постановление минаха по-малко от четири месеца; от постановлението до парите в сметките на стопаните ще минат още около четири. Осем месеца за политика от нулата до плащането — по мерките на публичната администрация това е спринт.
Сега другата скорост. Напояването беше публично обявявано за стратегически приоритет от петима последователни министри. В първия вариант на Плана за възстановяване и устойчивост от 2022 г. стоеше проект за реконструкция на хидромелиоративните системи за 847 милиона лева; проектът беше изваден при актуализацията и заместващ инструмент не се появи. Обещаната след това поетапна капитализация на „Напоителни системи“ ЕАД трябваше да достигне 350 милиона лева за четири години; Бюджет 2026 записа 20 милиона евро. Три стратегии за хидромелиорациите бяха разработени, нито една не тръгна. Държавната помощ за цената на водата съществува правно от 2025 г., но и до днес няма публикувани указания на ДФЗ за нейното ползване. Резултатът, измерен в километри възстановен канал, е нула.
Едната политика става за седмици, другата не става от десетилетия. Въпросът на този текст не е морален — кой е виновен, — а механичен: какво в устройството на самите политики предопределя, че първата винаги печели, а втората винаги чака.
Механизмът, не моралът
Отговорът, който предлага Франческо Мантино — икономист в италианския държавен изследователски институт CREA и дългогодишен оценител на европейските селски програми за Комисията, — излезе този август в списание Studies in Agricultural Economics. Статията чете развитието на селските райони не като поредица от добри или лоши административни решения, а през политическа икономия: всяка политика, веднъж пусната, започва да произвежда нещо повече от резултати.
„Policies create beneficiaries, expectations, administrative routines and organised constituencies.“ — „Политиките създават бенефициенти, очаквания, административни рутини и организирани клиентели.“
Тези клиентели — стопански организации, преработватели, местни групи, регионални администрации — не са пасивни получатели. Те се организират около инструмента, който ги храни, и започват да оформят следващите реформи така, че той да оцелее. Политологията нарича това обратна връзка на политиката (policy feedback) — формулата е на американския политолог Пол Пиърсън и гласи, че следствието става причина: политиката създава групата, групата после поддържа политиката. Затова реформите в Европа никога не заменят старите подходи с нови — те ги наслагват. Старите инструменти оцеляват под новите пластове, защото старите клиентели ги бранят.
Върху тази основа Мантино подрежда всичко, което Европа е правила за селските си райони, в четири идеални типа. Дистрибутивната стратегия раздава пари на ясно определени земеделски получатели по еднакви правила — компенсаторна, централизирана, без териториален прицел. Стратегията за агрохранителна конкурентоспособност остава секторна, но интегрира инструментите по веригата — инвестиции, организации на производители, схеми за качество. Стратегията за намаляване на неравенствата е териториална, но слабо съгласувана — инфраструктура и услуги за изоставащи райони през стандартни конкурси. И холистичната териториална стратегия — най-взискателната — съчетава териториален прицел с интегрирано, децентрализирано управление на много фондове едновременно.
България в тази карта има изрично място, и то не е ласкателно. Позовавайки се на голямото изследване на Мюнх и колеги за финансирането на селските райони в ЕС, Мантино поставя страната — заедно с Германия, Португалия, Румъния и Хърватия — в групата, в която селската подкрепа минава почти изцяло през секторни рамки, Европейският земеделски фонд за развитие на селските райони остава единственият селски инструмент, а „координацията“ с другите европейски фондове се изчерпва с демаркация: разграничаване кой какво няма да финансира, за да не се дублират плащания. Демаркацията не е стратегия. Тя е споразумение за ненамеса.
Защо кризата винаги избира раздаването
Централният аналитичен принос на статията е обяснението какво правят външните шокове с това равновесие. Интуицията подсказва, че кризата прекъсва нормалната политика. Мантино твърди обратното: шоковете не прекъсват нищо — те пренареждат баланса между стратегиите, като усилват онези клиентели, които могат да се мобилизират бързо около краткосрочна подкрепа. При всяка криза правителствата са под натиск да помогнат веднага и видимо. А веднага и видимо може само дистрибутивната мярка: получателите ѝ са преброими, каналите за плащане — готови, резултатът — измерим преди следващите избори. Холистичната стратегия иска дълги хоризонти, координация между ведомства, местен капацитет и доверие — все неща, които не се доставят спешно. Затова Ковид усили раздаването, Украйна усили раздаването, а сега и Иран усилва раздаването — не защото някой е сгрешил, а защото при спешност архитектурата на дистрибутивния инструмент е обективно по-бърза.
Иранската помощ е христоматиен пример за всяко от условията. Клиентелата е преброима — близо 50 000 стопани с профили в Системата за електронни услуги. Каналът е готов — ДФЗ приема заявления и разплаща от двайсет години. Резултатът е измерим и подлежи на съобщаване от трибуната на Министерския съвет. И — това трябва да се каже ясно — самата помощ не е укорима: Испания задели по същата рамка 554 милиона евро, Франция — 212 милиона, Ирландия — 85 милиона, и българските стопани нямат причина да бъдат единствените в Съюза без компенсация за скъпия газьол. Проблемът не е, че раздаването се случва. Проблемът е какво не се случва, докато то поглъща цялото политическо внимание — и че в България, за разлика от Франция или Ирландия, раздаването е почти единственият режим, в който аграрната администрация изобщо работи.
Контрапримерът: защо каналът няма лоби
Погледнато през рамката на Мантино, провалът на напояването престава да бъде загадка и става предвидим резултат. Структурната инвестиция е слаба по всяко от измеренията, по които дистрибутивната мярка е силна. Бенефициентът ѝ е дифузен — бъдещи ползватели на услуга, която от три десетилетия почти не съществува; никой не излиза на протест за канал, който не помни да е работил, докато отнетата субсидия изкарва трактори на пътя за дни. Хоризонтът ѝ е 10–15 години строителство при реалистични нужди от порядъка на 2–4 милиарда евро — три до четири изборни цикъла, в които режат лентите други хора, не тези, които са платили политическата цена на решението. И каналът ѝ е сбъркан: парите минават през търговско дружество, „Напоителни системи“ ЕАД, което няма нито разплащателните процедури на ДФЗ, нито организирана клиентела зад гърба си — има само задължения, амортизирани помпени станции и седемнайсет хиляди километра канали.
Същата логика действа и вътре в парите, които формално са „селски“. Европейската сметна палата установи още през 2017 г., че програмите за развитие на селските райони са се превърнали в сложни административни инструменти, а не в стратегия — нуждите рядко са количествено определени, връзката между мерки и очаквани резултати е неясна. Оценките, които Мантино цитира, показват къде отиват парите на практика: към физическите инвестиции, плащанията за необлагодетелствани райони и агроекологичните ангажименти — мерките, които управляващите органи познават, контролират лесно и усвояват бързо, — докато диверсификацията, основните услуги и всичко по-иновативно остава назад. Управляващият орган също е клиентела: той брани мерките, които умее да администрира.
Числата на Мюнх
Колко голяма е асиметрията, показва изследването на Мюнх и колеги от 2024 г., изготвено за Генерална дирекция „Земеделие“ на Комисията и централен емпиричен източник на Мантино. За периода 2014–2022 г. едва около 9 на сто от реално платените средства по Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони са отишли за селско развитие отвъд самите стопанства — услуги, инфраструктура, диверсификация; в планираните разходи делът е около 14 на сто, тоест дори намеренията са скромни, а изпълнението изостава и от тях. Кохезионната политика не запълва празнината: след корекция за неразпределимите ресурси градските райони получават три до четири пъти повече средства на глава от населението по европейските структурни фондове, отколкото селските. До 2021 г. по-малко от 7 на сто от селското население на Съюза се е възползвало от подкрепени по ОСП подобрения в цифровата свързаност. В Италия, където данните стигат до общинско ниво, селските общини са усвоили около 8 на сто от Европейския фонд за регионално развитие и 2 на сто от социалния фонд — при много по-висок дял в населението. Фондът, който по име е „за развитие на селските райони“, финансира стопанства; фондовете, които биха финансирали селските райони, финансират градове.
Сведени в една таблица, двете скорости на българската аграрна политика изглеждат така:
| „Иранската помощ“ — дистрибутивната мярка | Напояването — структурната инвестиция | |
| Решение | Едно заседание на Министерския съвет, 19 август 2026 г. | Три стратегии и петима министри между 2021 и 2026 г.; нито една стратегия не е стартирала |
| Правна форма | Постановление, обнародвано шест дни след решението (ДВ, бр. 77 от 25 август 2026 г.) | Стратегически документи без нормативна сила и без бюджетен ред |
| Бенефициент | Близо 50 000 преброими стопани с профили в системата на ДФЗ | Дифузен — бъдещи ползватели на услуга, която от три десетилетия почти не съществува |
| Канал | Държавен фонд „Земеделие“ — готова разплащателна агенция с прием и разплащане | „Напоителни системи“ ЕАД — търговско дружество без механизъм за плащане към стопанина |
| Хоризонт | Прием до края на септември, пари до края на годината | 10–15 години строителство при нужди от порядъка на 2–4 милиарда евро |
| Бюджетна траектория | 170 милиона евро, осигурени наведнъж | 847 млн. лв. в ПВУ → 350 млн. лв. обещана капитализация → 20 млн. евро в Бюджет 2026 |
| Политическа видимост | Пресконференция, измерим резултат преди края на стопанската година | Никаква — до първата суша |
Какво заковава асиметрията след 2028 г.
Ако механизмът на Мантино е верен, следващият европейски бюджет не го отслабва — той го вгражда в самата архитектура. В предложението на Комисията за периода 2028–2034 г. Вторият стълб изчезва като самостоятелен фонд, а земеделските плащания за подкрепа на доходите влизат в защитен бюджет — минимум 295,7 милиарда евро на европейско ниво, гарантирани предварително, още в текста на регламента, преди която и да е държава да е написала плана си (в документите на Комисията това се нарича ring-fencing, буквално „ограждане с пръстен“: средства, които националното правителство няма право да преразпределя към други цели, колкото и да иска). Всичко селско отвъд стопанството — ЛИДЕР и Воденото от общностите местно развитие, основните услуги, инфраструктурата, диверсификацията — остава извън пръстена, в общата маса на Партньорския план, където ще се бори за същите пари с кохезията, миграцията и сигурността.
Асиметрията, с други думи, е записана в правната форма: земеделската клиентела получава гаранцията си предварително и по право, а селските райони — възможност, зависеща от национална преценка. Десетпроцентната цел за селски разход и българските 1,41 милиарда евро по нея са замислени като компенсация, но минимум в национален план, който тепърва ще се договаря, преразглежда и одитира, не е равностоен на фонд със собствен регламент — а самото планиране при това се рецентрализира: решенията по Партньорския план се вземат в столицата, далеч от местните коалиции, които биха настоявали за териториалния подход. Мантино е изричен, че при това устройство реформата по-скоро ще изостри, отколкото да разреши конкуренцията между стратегиите, и че без задължителни селски предпазни клаузи в самите регламенти — селски глави в плановете, териториални гаранции, задължителна проверка на всяко решение за ефекта му върху селските райони — държавите ще продължат да предпочитат по-бързите, по-прости и по-видими мерки.
Той пише това за двайсет и седем държави. Но за държава, която раздава 170 милиона за седмици и чака един канал от трийсет години, „ще продължат да предпочитат“ не е предположение. То е описание.
Ася Василева
Използвани източници
Francesco Mantino, The CAP and the Future of Rural Areas: Competing Rural Development Strategies in Europe from a Political Economy Perspective. Studies in Agricultural Economics 128 (2026) 102–112; приета за печат на 28 юли 2026 г.
Münch, A. et al. (2024): Study on funding for EU rural areas. Европейска комисия, ГД „Земеделие и развитие на селските райони“ — цитирано по Мантино (2026).
European Court of Auditors, Special Report 16/2017: Rural Development Programming — Less complexity and more focus on results needed.
Pierson, P. (1993): When Effect Becomes Cause: Policy Feedback and Political Change. World Politics 45 (4).
Постановление на Министерския съвет за одобряване на допълнителни разходи по бюджета на Държавен фонд „Земеделие“ за 2026 г. за осигуряване на подкрепа на земеделските стопани поради повишените цени на газьол и торове във връзка с кризата в Близкия изток — решение на МС от 19 август 2026 г., обнародвано в Държавен вестник, бр. 77 от 25 август 2026 г.
Изявления на министъра на земеделието и храните Пламен Абровски след заседанието на Министерския съвет, 19 август 2026 г. (БТА, Фокус, Bulgaria On Air, 19–20 август 2026 г.).
Решение на Европейската комисия от 29 април 2026 г. за приемане на временна рамка за държавна помощ във връзка с кризата в Близкия изток (METSAF); одобрени национални схеми на Испания, Франция и Ирландия към юни 2026 г.
Предходни анализи на zemedeleca.bg: за 20-те милиона евро за напояване в Бюджет 2026 (ноември 2025 г.), за целевия разход от 1,41 милиарда евро за селските райони (юни 2026 г.) и за иранската помощ и доверието на обществото (юни 2026 г.).
Понятия
Дистрибутивна стратегия — в рамката на Мантино: политика, която раздава средства на ясно определени земеделски получатели по еднакви правила, с компенсаторна логика и без териториален прицел. Политически най-привлекателната, защото е бърза, видима и с готови канали за плащане.
Обратна връзка на политиката (policy feedback) — механизъм, описан от Пол Пиърсън: публичната политика създава организирани групи на облагодетелствани, които после бранят нейното продължаване и оформят бъдещите реформи. Следствието става причина.
Защитен бюджет (ring-fencing) — гарантиран минимум средства за определена политика, записан предварително в европейския регламент, който националното правителство не може да преразпределя към други цели. В предложението за 2028–2034 г. защитени са плащанията за подкрепа на доходите — минимум 295,7 милиарда евро; селските интервенции отвъд стопанството са извън защитата.
Партньорски план (NRPP) — Национален и регионален партньорски план: предложената от Комисията архитектура, която обединява в единен национален инструмент кохезионната политика, Втория стълб на ОСП, рибарството, миграцията и сигурността за периода 2028–2034 г.
Целеви разход за селските райони (rural target) — минимум 10 на сто от Партньорския план, изчислен извън защитените средства за подкрепа на доходите, задължителен за изразходване в селските райони. За България — поне 1,41 милиарда евро.
METSAF — Middle East Temporary State Aid Framework: временна рамка за държавна помощ, приета от Европейската комисия на 29 април 2026 г. заради кризата в Близкия изток. Разрешава на държавите членки да компенсират поскъпналите горива и торове от националните си бюджети; не е европейско финансиране. В сила до 31 декември 2026 г.
ЕЗФРСР — Европейски земеделски фонд за развитие на селските райони: фондът на Втория стълб на ОСП в сегашната архитектура. По изследването на Мюнх едва около 9 на сто от платените му средства за 2014–2022 г. са отишли за селско развитие отвъд самите стопанства.
ЛИДЕР / ВОМР — европейска методология за местно развитие чрез местни инициативни групи; в България се прилага като Водено от общностите местно развитие. Според Мантино — най-типичният териториален инструмент на ОСП, но с бюджет, който дава местен тласък, а не цялостна териториална промяна.
Демаркация — разграничаване между европейски фондове кой какво няма да финансира, за да не се дублират плащания. Мантино я противопоставя на интегрираната стратегия: демаркацията подрежда ненамесата, не сътрудничеството. България е в групата държави, чиято междуфондова координация се изчерпва с нея.
