Европейската комисия дава на България два месеца да махне от Закона за собствеността и ползването на земеделските земи изискването за пет години пребиваване при покупка на земеделска земя, иначе случаят отива в Съда на ЕС

Съдът в Люксембург блокира правилото още през януари 2024 г., но решението му не изтрива текст от българския закон. Затова от две години и половина купувачи и нотариуси се съобразяват с тълкуване на европейския договор, а в Държавен вестник стои норма, която не бива да се прилага. Сега Брюксел иска парламентът сам да я отмени и стига по-далеч от съда: засяга и правото на новоучредените фирми да купуват земя.

Два месеца е срокът, който Европейската комисия даде на България на 1 октомври, за да премахне от Закона за собствеността и ползването на земеделските земи (ЗСПЗЗ) правилото, според което земеделска земя може да купи само човек, пребивавал в страната повече от пет години, или дружество, установено тук поне толкова. Ако текстът остане, следващата стъпка на Комисията може да бъде иск срещу България пред Съда на Европейския съюз. Решението е част от октомврийския пакет на Комисията по процедурите за нарушение и продължава преписка с номер INFR(2015)2018, открита преди единадесет години. Изпратеният сега документ е допълнително мотивирано становище (официалното предупреждение, което предхожда съда, издадено за втори път по същия случай, след като първото е от май 2016 г.).

Според Комисията правилото, въведено през 2014 г., ограничава в значителна степен покупката на земеделска земя от хора, които не живеят в България, и от новоучредени дружества, и така непропорционално стеснява две от основните свободи на единния пазар — свободното движение на капитали и свободата на установяване (правото на гражданин или фирма от една държава членка да започне стопанска дейност в друга). В същото съобщение Комисията напомня, че Съдът на ЕС вече се е произнесъл по този текст на 18 януари 2024 г. Съдът разгледа спора през свободното движение на капитали, като отбеляза, че засягането на свободата на установяване е неизбежна последица от ограничаването на капитала и не изисква отделен анализ, и прие, че чл. 63 от Договора за функционирането на ЕС (ДФЕС) не допуска подобно изискване за пребиваване. Читателят с право ще се запита защо процедурата продължава по въпрос, който съдът в Люксембург е решил преди две години и половина. За да се отговори, трябва да се разграничи тълкуването на един закон от неговата отмяна, а най-лесно е да започнем от три ниви край Бургас.

Три ниви край Сарафово

В началото на 90-те години в Москва се запознават един австриец и един българин и стават приятели. През 2004 и 2005 г. българинът предлага на австриеца да придобие идеални части от три ниви в местността Кьошето край бургаския квартал Сарафово, на метри от морето. Австриецът плаща 51 000 евро за своя дял и още 9 000 евро за разходите по сделките, но знае, че като чужденец не може да бъде собственик, и приема в трите нотариални акта да фигурира само приятелят му. Уговорката е имотите да му бъдат прехвърлени, когато ограничението за гражданите на ЕС падне. През 2006 г. българинът подписва три клетвени декларации, заверени от нотариус, по една за всеки имот, че австриецът притежава идеални части от тях. После българинът почива, синът му наследява нивите и твърди, че баща му винаги се е смятал за единствен собственик. Австриецът завежда дело в Районен съд – Бургас и иска съдът да установи, че той е собственик на идеални части, а сделките, сключени само на името на приятеля му, са привидни (на юридически език — симулативни).

Председателят на съда Евгени Узунов, който гледа делото, се сблъсква с пречка, която идва преди въпроса кой е истинският купувач: дори да приеме, че това е австриецът, чл. 3в от ЗСПЗЗ не му позволява да бъде собственик, защото не е живял в България пет години. Затова през 2022 г. съдът отправя преюдициално запитване до Съда на ЕС (по този ред националният съдия пита Люксембург как да тълкува правото на Съюза, преди сам да реши конкретния спор). Узунов признава по-късно в интервю, че е очаквал друг отговор:

„Мислех, че суверенитетът ни като държава следва да се уважава.“

Запитването, с други думи, е отправено от съдия, който е смятал ограничението за смислено и е искал да изчерпи възможностите да го защити пред европейските институции, затова отговорът, получен през януари 2024 г., трудно може да бъде описан като плод на съдийски активизъм.

Как се стигна до правило за всички купувачи

Произходът на чл. 3в е в договора, с който България влезе в Европейския съюз. В него страната договори преходни периоди: пет години за придобиването на земя за второ жилище от граждани на другите държави членки (изтекли в началото на 2012 г.) и седем години за земеделската земя и горите, изтекли на 1 януари 2014 г. Конституцията от своя страна (чл. 22, ал. 1) допуска чужденците да придобиват земя при условията, произтичащи от присъединяването към ЕС, или по силата на ратифициран международен договор, както и чрез наследяване по закон. Когато седемгодишният срок наближи края си, политическият рефлекс беше той да бъде удължен. На 22 октомври 2013 г. Народното събрание прие решение за мораториум върху придобиването на земя от чужденци и чуждестранни юридически лица до 1 януари 2020 г. Президентът Росен Плевнелиев го нарече погрешно още на следващия ден и предупреди, че подобни решения се наказват по специална процедура на ЕС. По искане на народни представители Конституционният съд обяви мораториума за противоконституционен с Решение № 1 от 28 януари 2014 г.

Мнозинството отговори три месеца по-късно с юридически по-изобретателен текст. Тъй като Конституцията и договорът за присъединяване не позволяват покупката да бъде забранена на чужденците, законодателят въведе условие за всички купувачи, без оглед на гражданството им: право на собственост върху земеделски земи могат да придобиват физически или юридически лица, които са пребивавали или са установени в България повече от пет години. Дружество, регистрирано преди по-малко от пет години, може да купува, ако съдружниците му отговарят на същото условие, а при наследяване по закон правилото не се прилага. Текстът е предложен от депутати от БСП, а мотивите на законопроекта не обясняват защо е нужен. Плевнелиев наложи вето с два довода: правилото въвежда изискване за уседналост и за българските граждани, а за гражданите на ЕС създава ново ограничение след изтичането на договорения срок. Парламентът преодоля ветото през април 2014 г. и чл. 3в беше обнародван на 7 май 2014 г.

Изискването изглежда неутрално, защото важи и за българина, но на практика отсява онзи, когото законът не може да назове открито: гражданина на друга държава от ЕС, който още не живее тук. Съдът в Люксембург е виждал подобни условия и преди. Германският гражданин Уве Кай Фестерсен купил земеделски имот в община Бов в Южна Ютландия, близо до германската граница, но не се заселил в него, както изисквал датският закон. Местната комисия по земеделие му наредила да продаде имота, а срещу него било образувано наказателно производство. С решение от 25 януари 2007 г. (дело Festersen, C-370/05) Съдът прие, че задължението купувачът да живее в имота противоречи на свободното движение на капитали. Седем години по-късно българският законодател е имал пред себе си готовия отговор от Люксембург и е избрал условие, което дори не свързва купувача с имота: от купувача в Дания поне се е искало да живее във фермата, която купува, докато купувачът у нас трябва само да е живял някъде в страната.

Единадесет години преписка

Комисията откри през 2015 г. процедури срещу пет държави, приели след края на преходните периоди нови закони за земята: България, Унгария, Латвия, Литва и Словакия. Тъй като нито една от тях не успя да разсее опасенията ѝ, на 26 май 2016 г. петте получиха мотивирани становища. През октомври 2017 г. Комисията публикува Тълкувателно съобщение за придобиването на земеделска земя, в което признава, че земята е ограничен и особен ресурс и че държавите имат право да я пазят от спекулация и от прекомерна концентрация на собствеността, но описва кои инструменти правото на Съюза допуска и кои не. Изискванията за пребиваване попадат сред трудно оправдаемите, с позоваване на делото Festersen. На 18 юли 2018 г. заместник-председателят на Комисията Валдис Домбровскис изпрати писмо, с което покани България да съобщи плановете си. Промяна не последва при нито едно от следващите правителства.

Хронология на спора за чл. 3в. Източници: Държавен вестник, Конституционен съд, Европейска комисия, Съд на ЕС.

Защо десет години никой не посегна на текста, официално обяснение няма. Политическият контекст обаче се вижда: отмяната на чл. 3в би изглеждала като „продажба на земята на чужденци“, формулировка, която мобилизира избиратели по-силно от почти всяка друга аграрна тема, а запазването му нямаше цена, преди Комисията да стигне до съда. Аргументът на защитниците на правилото също заслужава да бъде изложен в най-силния му вид. Конституцията (чл. 21) обявява земята за основно национално богатство, което се ползва от особена закрила на държавата и обществото, а в страна с раздробена собственост и много собственици, които живеят далеч от нивите си, ограничението е изглеждало като бариера срещу изкупуване с цел смяна на предназначението. Съдия Узунов изразява същата тревога: според него едно е да купиш земя, за да я обработваш и да участваш в пазара на селскостопанска продукция, а друго — да я купиш като инвестиция, за да ѝ смениш статута.

Какво реши Съдът на ЕС

Делото C-562/22 разкрива подробност, която казва много за качеството на самия закон. Тъй като в запитването от Бургас не беше посочено с какви цели е въведен чл. 3в, Съдът трябваше да поиска от районния съд допълнителна информация. Отговорът беше, че правилото трябва да гарантира, че земеделската земя ще продължи да се използва по предназначение, и да предотврати спекулативните сделки и продажбите на чужди инвеститори, които биха я използвали за друго. Съдът прие, че тези цели са от общ интерес и по принцип могат да оправдаят ограничение на свободното движение на капитали, и след това провери дали правилото наистина води до тях. Установи, че не води: чл. 3в изисква купувачът да е живял в страната, но не го задължава да обработва земята лично и не му забранява да смени предназначението ѝ. Германец, прекарал шест години в Банско, може да купи нива и да я остави да пустее, докато млад агроном от Виена, който иска да създаде ферма в Добруджа, не може да я купи. Правилото наистина намалява броя на възможните купувачи и така може да облекчи натиска върху цените, отбеляза Съдът, но само по себе си не гарантира, че земята ще бъде купена за земеделие или поне без спекулативна цел.

Към това Съдът добави съображение, което у нас почти не се цитира. Изискването за пребиваване ограничава не само движението на капитала, но и правото на човека свободно да избира къде да живее, гарантирано от Протокол № 4 към Европейската конвенция за защита на правата на човека. Затова Съдът го определи като особено ограничително и заключи, че надхвърля необходимото за целите на закона. Ето точния текст на диспозитива, на който оттогава може да се позове всеки съд в Съюза:

„Член 63 ДФЕС трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска правна уредба на държава членка, по силата на която придобиването на право на собственост върху земеделски земи, намиращи се на нейна територия, е обусловено от изискването приобретателят да е пребивавал повече от пет години в тази държава членка.“

Решението не оставя България без инструменти. Съдът изброи мерки, които пазят земята, без да ограничават свободното движение толкова силно, и те са събрани в таблицата по-долу.

Тълкуване и отмяна

През 1910 г. американският юрист Роско Паунд описа в статия, станала класика на правната социология, разликата между „правото в книгите“ и „правото в действие“, тоест между това, което пише в закона, и това, което хората и институциите реално правят. От януари 2024 г. България живее с особен вариант на това разминаване. В книгите, в Държавен вестник и в консолидирания текст на ЗСПЗЗ, чл. 3в стои непроменен. В действие той не бива да се прилага към гражданин на ЕС, който купува земеделска земя у нас.

Механизмът идва от решение на Съда от 9 март 1978 г. по делото Simmenthal (106/77): националният съдия е длъжен да остави неприложена всяка норма от националното право, която противоречи на правото на Съюза, без да чака парламентът да я отмени. Единадесет години по-късно, с решението по делото Fratelli Costanzo (103/88), Съдът разпростря същото задължение и върху администрацията. Затова решението от 2024 г. подейства веднага в съдебната зала в Бургас и във всяка друга: съдията оставя чл. 3в неприложен, а отмяната му остава работа на Народното събрание.

Защо тогава Комисията не се задоволява с това? Отговорът е стар почти колкото единния пазар. През 70-те години Франция защитаваше пред Съда своя кодекс за труда в морското корабоплаване, според който в екипажите на френските кораби на всеки трима французи можеше да има най-много един чужденец. Париж твърдеше, че не прилага правилото към моряците от другите държави членки. С решение от 4 април 1974 г. (дело 167/73, Комисия срещу Франция) Съдът отговори, че самото запазване на текста създава двусмислено положение: хората, за които законът се отнася, не знаят със сигурност дали могат да разчитат на правото на Съюза, и това вече е нарушение. В българския случай двусмислието е съвсем практическо. Купувачът, продавачът, нотариусът и банката, която кредитира срещу ипотека върху земеделска земя, трябва да знаят, че текстът в закона не важи, и да са сигурни, че никой орган няма да го приложи.

Съдия Узунов описа това разделение на ролите още в първите седмици след решението:

„Ние като съд реагираме, парламентът ще трябва в един момент да се съобрази и да промени този текст.“

Съдът на ЕС дава правилото, по което районният съд решава конкретния спор, а премахването на противоречащия текст от закона остава задача на Народното събрание. Две години и половина по-късно тази задача не е изпълнена. На 25 септември, седмица преди новото становище на Комисията, в Държавен вестник (бр. 88) беше обнародвана промяна в Закона за подпомагане на земеделските производители, с която беше изменен и ЗСПЗЗ, в текста за непотърсените ренти от „белите петна“ (чл. 37в, ал. 7). Чл. 3в остана непокътнат.

Ако и сега нищо не се промени, процедурата има още две стъпала. Първото е иск по чл. 258 от Договора за функционирането на ЕС (ДФЕС), с който Съдът само установява, че държавата е нарушила задълженията си. Второто идва, ако България не изпълни и това решение: нова процедура по чл. 260, при която Съдът може да наложи еднократна сума и периодична имуществена санкция до изпълнението. Пътят обикновено отнема години, а наложените санкции се плащат от държавния бюджет.

Какво позволява правото на ЕС

Държавите, които пазят земеделската земя по начин, приет от Съда, следят какво става с нея след покупката. Във Франция това е работа на регионалните агенции SAFER, които имат право да изкупят земя, обявена за продажба, преди другите купувачи. В Германия и в австрийските провинции сделките със земеделска земя минават през разрешение на местни органи, които преценяват кой ще обработва имота. Делото Ospelt от 23 септември 2003 г. (C-452/01) показва къде минава границата: Съдът прие разрешителния режим на провинция Форарлберг по принцип, но не допусна разрешението да бъде отказвано всеки път, когато купувачът няма да обработва земята сам и няма да живее в нея, например когато имотът остава под аренда на действащ фермер.

Източници: решения на Съда на ЕС по делата C-562/22, C-370/05 и C-452/01.

Какво означава това за стопанина

За стопанина, който обработва чужда земя под аренда, чл. 3в никога не е бил защита. Правилото проверява къде е живял купувачът и нищо повече: не пита дали ще обработва земята, дали ще я отдаде на досегашния арендатор, дали ще я остави да пустее или ще я препродаде след година. Дружество, регистрирано в България преди повече от пет години, което няма нищо общо със земеделието, минава през този филтър без проблем, а фермер от Румъния, който иска да купи нива от другата страна на Дунава, по буквата на закона не минава. Мерките от таблицата действат по обратния начин, защото следят поведението на собственика след сделката, а правото на предпочтително изкупуване дава на арендатора пряк шанс да стане собственик на земята, която вече обработва.

Делото в Люксембург беше за гражданин на ЕС, а отмяната, която Комисията иска, засяга купувачите от Съюза и новоучредените дружества. За гражданите на държави извън ЕС действа отделно правило, записано в самата Конституция (чл. 22, ал. 1), според което те могат да придобиват земя само по силата на международен договор или чрез наследяване по закон, и спорът с Комисията не го засяга пряко.

От януари 2024 г. петгодишното изискване не може да бъде противопоставено на гражданин на ЕС, който купува земеделска земя в България, защото съдилищата и администрацията са длъжни да оставят чл. 3в неприложен. Сега Комисията настоява до началото на декември ограничението да изчезне и от самия закон, включително режимът, който засяга новоучредените дружества и по който Съдът досега не се е произнасял отделно. Стопанинът, който обработва чужда земя и се опасява, че собственикът ще я продаде на външен купувач, не губи нищо от отмяната, защото досегашното правило не го е пазило. Той може да спечели, ако на мястото на чл. 3в Народното събрание запише мерки, които следят какво става със земята след покупката, и затова двата месеца са удобният момент браншовите организации да внесат в парламента конкретни текстове, преди законодателят просто да изтрие един член.

Ася Василева

Понятия

Процедура за нарушение — редът по чл. 258 от ДФЕС, по който Европейската комисия може да заведе иск срещу държава членка, нарушила правото на Съюза. Има три стъпки: писмо за официално уведомяване, мотивирано становище и сезиране на Съда на ЕС.

Мотивирано становище — втората стъпка в процедурата: официален документ, в който Комисията излага защо смята, че държавата нарушава правото на Съюза, и ѝ дава срок (обикновено два месеца) да отстрани нарушението.

Допълнително мотивирано становище — ново мотивирано становище по същия случай, което Комисията изпраща, когато след първото са настъпили нови обстоятелства и тя иска да ги оцени формално, преди да реши дали да сезира съда.

Преюдициално запитване — въпрос на национален съд към Съда на ЕС как да се тълкува правото на Съюза, зададен преди националният съд да реши спора пред себе си. Отговорът обвързва запитващия съд и служи като тълкуване и за всички останали.

Предимство на правото на ЕС — принципът, според който при противоречие между национална норма и право на Съюза съдилищата и администрацията прилагат правото на Съюза и оставят националната норма неприложена, без да чакат тя да бъде отменена (дела Simmenthal, 1978 г., и Fratelli Costanzo, 1989 г.).

Свободно движение на капитали — забраната по чл. 63 от ДФЕС за ограничения на инвестициите и плащанията между държавите членки; покупката на недвижим имот, включително земеделска земя, е движение на капитал.

Свобода на установяване — правото по чл. 49 от ДФЕС гражданин или дружество от една държава членка да започне и да упражнява стопанска дейност в друга при същите условия като местните.

Чл. 3в от ЗСПЗЗ — разпоредбата, обнародвана на 7 май 2014 г., според която право на собственост върху земеделски земи могат да придобиват физически или юридически лица, пребивавали или установени в България повече от пет години; не се прилага при наследяване по закон.

Право на предпочтително изкупуване — право определено лице (например арендаторът) да купи имота преди другите кандидати и при същите условия, когато собственикът реши да го продаде.

Преходен период — срок в договора за присъединяване, през който новата държава членка може да запази определени ограничения; за земеделската земя и горите в България той беше седем години и изтече на 1 януари 2014 г.

Източници

Европейска комисия, октомврийски пакет от решения по процедурите за нарушение, 1 октомври 2026 г. — допълнително мотивирано становище до България по процедура INFR(2015)2018.

Европейска комисия, прессъобщение IP/16/1827 от 26 май 2016 г. — мотивирани становища до България, Унгария, Латвия, Литва и Словакия относно придобиването на земеделска земя.

Тълкувателно съобщение на Комисията относно придобиването на земеделска земя и правото на Европейския съюз, ОВ C 350 от 18 октомври 2017 г.

Решение на Съда на ЕС (осми състав) от 18 януари 2024 г. по дело C-562/22, JD (Изискване за пребиваване), по преюдициално запитване на Районен съд – Бургас.

Решение на Съда на ЕС от 25 януари 2007 г. по дело C-370/05, Festersen; решение от 23 септември 2003 г. по дело C-452/01, Ospelt и Schlössle Weissenberg; решение от 9 март 1978 г. по дело 106/77, Simmenthal; решение от 22 юни 1989 г. по дело 103/88, Fratelli Costanzo; решение от 4 април 1974 г. по дело 167/73, Комисия срещу Франция.

Конституция на Република България, чл. 21 и чл. 22, ал. 1. Договор за функционирането на Европейския съюз, чл. 49, 63, 258 и 260. Договор за присъединяване на Република България и Румъния към Европейския съюз (2005 г.), приложение VI.

Решение № 1 на Конституционния съд от 28 януари 2014 г. (ДВ, бр. 10 от 4 февруари 2014 г.) — по решението на Народното събрание от 22 октомври 2013 г. за налагане на мораториум.

Закон за собствеността и ползването на земеделските земи, чл. 3в (обнародван на 7 май 2014 г.) и чл. 37в, ал. 7; Закон за изменение и допълнение на Закона за подпомагане на земеделските производители, ДВ, бр. 88 от 25 септември 2026 г.

Интервю на съдия Евгени Узунов, председател на Районен съд – Бургас, февруари 2024 г.

Roscoe Pound, „Law in Books and Law in Action“, American Law Review, том 44, 1910 г.