Три кохезии и една дума: Какво се случва в Брюксел зад израза, който всички повтарят

*В рамките на четиринайсет дни новият български премиер Румен Радев използва три пъти думата „кохезия“ в три различни значения — в Берлин на 18 май, в Брюксел на 28 май пред председателя на Европейската комисия Урсула фон дер Лайен и пред председателя на Европейския съвет Антонио Коща. Преди него и Атанас Пеканов, вицепремиерът по управление на европейските средства, използва думата по същия начин. Преди тях и Асен Василев през 2022 година, и министрите на ГЕРБ, и министрите на служебните правителства. Думата „кохезия“ присъства в българския политически речник от 2007 година насам и означава различни неща в различни моменти. Тази статия се опитва да подреди какво всъщност означава думата, какви пари стоят зад нея, и за какво се борим, когато казваме, че „защитаваме кохезията“. Защото в Брюксел в момента се случва нещо, което променя самото съдържание на тази дума за следващите седем години.*

Какво каза българското правителство

На 28 май 2026 година премиерът Румен Радев направи първото си посещение в Брюксел в новата си длъжност. След среща с председателя на Европейския съвет Антонио Коща той заяви:

„Ще подкрепим амбициозния европейски бюджет, но при условие, че не забравяме какво ни обединява. За България е жизненоважно да бъдат запазени политиката на сближаване и Общата селскостопанска политика.“

— Румен Радев, Брюксел, 28 май 2026

В същата пресконференция Радев въведе нов термин — „индустриална кохезия“ — и поиска новият Фонд за конкурентоспособност, чийто бюджет в предложението на Европейската комисия е 410 милиарда евро, да не оставя страни като България и Португалия в периферията.

Десет дни преди това, в Берлин, на първото си задгранично посещение, Радев каза пред канцлера Фридрих Мерц: „Да не забравяме и кохезионната политика и селскостопанската политика. Вярвам, че ще намерим верния път с баланс.“ Мерц не повтори термина в собственото си изявление. Той използва формулировката „реформирана многогодишна рамка“ и говори за „силни аграрна и кохезионна политики, като същевременно се развиват нови приоритети — конкурентоспособност и отбрана“.

Седмица преди визитата в Брюксел вицепремиерът по европейските средства Атанас Пеканов заяви на брифинг в Министерския съвет:

„В следващите дни с премиера Радев ще отидем в Брюксел. Там ще изразим нашата позиция, че кохезионните средства са за по-бедните региони, сред които е и България, да бъдат запазени. Ще се борим за тези средства.“

— Атанас Пеканов, май 2026

Това е четвъртата седмица, в която думата „кохезия“ присъства в централния политически речник. Преди това други министри и премиери са я използвали в други значения — за плана за възстановяване, за подкрепата на регионите, за земеделските субсидии. Думата работи като лост на сговора — никой не може да бъде против „кохезията“. Което я прави удобна, но не и информативна.

Една дума, която означава три различни неща, не може едновременно да бъде защитавана и обяснявана.

Първото значение: историческата кохезия на Делор

Първото и най-старо значение на думата идва от 1986 година. Тогава, с подписването на Единния европейски акт, се ражда формалното задължение на Съюза да работи за „икономическо и социално сближаване“ между държавите членки и регионите. Две години по-късно, през 1988 година, Жак Делор като председател на Европейската комисия дава институционална форма на това задължение чрез първата реформа на структурните фондове. Появяват се Европейският фонд за регионално развитие, Европейският социален фонд и Кохезионният фонд (последният — създаден през 1994 година за държави с брутен национален доход под 90 на сто от средното за ЕС).

Принципът, който Делор полага, е прост в идеята си и сложен в изпълнението. По-богатите държави плащат повече, отколкото получават обратно. По-бедните получават повече, отколкото внасят. Разликата отива в политиката на сближаване. Парите следват изоставането — региони с брутен вътрешен продукт на глава от населението под 75 на сто от средното за ЕС получават най-висока ставка съфинансиране, която достига до 85 на сто. Логиката е политическа и икономическа едновременно: когато бедните региони се развият, целият Съюз печели, защото пазарът се разширява, неравенствата намаляват, и политическата стабилност на целия проект се укрепва.

Този принцип работи близо четири десетилетия. Той е причината Ирландия от една от най-бедните страни в Западна Европа да се превърне в една от най-богатите. Той е причината Испания и Португалия да изградят съвременна инфраструктура. Той е причината Полша след 2004 година да удвои реалния си БВП за две десетилетия. И той е причината България от 2007 година насам да получи близо 30 милиарда евро публични европейски средства, които изградиха съвременни магистрали, водоснабдителни системи, болници, общински инфраструктури и значителна част от обновяването на земеделието. Или не точно, но това е друга тема.

Това е първото значение на думата „кохезия“ — обща европейска политика, която работи на принципа на изравняването. Когато Пеканов казва „кохезионните средства са за по-бедните региони“, той визира точно това значение. Което е законно. Това значение продължава да съществува — но само до 31 декември 2027 година.

Какво имаме сега: разпределението за 2021–2027

Преди да говорим за това, което се променя, си струва да видим какво имаме сега. На 6 юли 2022 година Европейската комисия одобри Споразумението за партньорство с България за периода 2021–2027 на стойност 11 милиарда евро. Към тази сума се добавят още 84,9 милиона евро от Европейския фонд за морско дело, рибарство и аквакултури — отделно от политиката на сближаване, но в общия пакет.

Пакетът от 11 милиарда евро обхваща пет фонда: ЕФРР, ЕСФ+, Кохезионен фонд, Фонд за справедлив преход (ФСП), и десет национални програми. Ето как се разпределят парите:

Решаващото за регионалното измерение на пакета: 4,2 милиарда евро — почти половината от общата сума по политиката на сближаване — са насочени към Северозападния, Северния централен и Североизточния район. Това е първият път, когато Северна България получава 50 на сто от средствата за по-слабо развитите региони. Северозападният район остава най-бедният регион в целия Европейски съюз по БВП на глава от населението.

Тунелът „Шипка“ — символът на този пакет, споменат от Комисията в прес-съобщението от 2022 година — се финансира от Програма „Транспортна свързаност“. Това е реалната география на това, което защитава Пеканов, когато казва „за по-бедните региони“. Точно тези 4,2 милиарда евро в Северна България.

Тунелът трябваше да е готов през 2026 година. Към май 2026 има разрешение за строеж само за първия северен участък от обхода на Габрово, докато самият тунел чака екологичен паспорт за лятото. Изпълнителят беше избран още през 2021 година, договорът сключен през 2022, но реалното строителство започна частично в края на 2025. Това не е аномалия — това е общата картина. По данни на финансовото министерство към края на 2025 година България е усвоила около 14 на сто от общия пакет — три и половина години след стартиране на периода.

Защитава се пакет, който още не сме научили как да усвояваме.

Второто значение: бюрократичното

Второто значение на думата „кохезия“ не е политическо, а бюрократично. То означава „политика на сближаване“ — конкретното административно поле, което управлява Генерална дирекция „Регионална и градска политика“ (DG REGIO) в Европейската комисия. Тази дирекция отговаря за около 392 милиарда евро за периода 2021–2027 — една трета от целия европейски бюджет. Тя пише регламентите, прави разпределенията по държави, договаря споразуменията за партньорство.

На 13 май 2026 година изпълнителният заместник-председател на Европейската комисия Раффаеле Фито потвърди в Брюксел, че се обсъжда реорганизация или дори закриване на DG REGIO.

„В DG REGIO размишляваме над възможността да създадем по-ефикасна генерална дирекция и да идентифицираме правилния модел.“

— Раффаеле Фито, ЕК, 13 май 2026

Часове по-късно директорът на дирекцията Темис Христофиду изпрати вътрешно писмо до служителите, в което признава, че статията в Политико по темата е „смущаваща за четене“. Председателят на Комитета на регионите Ката Тюттьо реагира остро: ако подобно решение се вземе, ще означава, че присъдата е написана преди процеса да започне.

Това не е административна новина. Това е симптом на по-голяма промяна, която се описва най-точно в самата архитектура на следващия европейски бюджет за периода 2028–2034. Защото в новата архитектура отделната политика на сближаване в досегашния си вид се прекратява.

Какво предлага Европейската комисия за 2028–2034

На 16 юли 2025 година Европейската комисия представи предложението си за следващата Многогодишна финансова рамка. Общата сума — 1 763 милиарда евро в цени от 2025 година, равняващи се на 1,26 на сто от брутния национален доход на Съюза. На 29 април 2026 година Европейският парламент гласува своята позиция — настоява за 1 932 милиарда евро и за гарантиран отделен бюджет от 385 милиарда за Общата селскостопанска политика и 274,34 милиарда за политиката на сближаване. Между двете предложения сега текат най-сложните бюджетни преговори от началото на еврозоната.

Решаващото за разбирането на промяната не е общата сума. То е архитектурата. Ето сравнението между двете системи:

В новата архитектура се появява един Европейски фонд за икономическо, социално и териториално сближаване, земеделие, рибарство, морско дело, просперитет и сигурност. Вътре в него — общ Национален и регионален партньорски план за всяка държава (на английски: National and Regional Partnership Plan, или съкратено NRPP). Бюджетът на този общ фонд — около 865 милиарда евро. В него влизат всички средства, които досега бяха разпределени между Кохезионната политика, Общата селскостопанска политика, Фонда за справедлив преход и Европейския фонд за морско дело, рибарство и аквакултури. Един национален план — всичко вътре.

Вторият стълб на новия бюджет — Европейски фонд за конкурентоспособност, около 410 милиарда евро. Тук се обединяват сегашните програми за научни изследвания, иновации, цифрови технологии, енергиен преход, отбранителна индустрия, биотехнологии. Парите за отбрана се увеличават пет пъти, до 131 милиарда евро. Третият стълб — Глобална Европа, около 200 милиарда евро за външни действия, плюс отделни 100 милиарда евро за Украйна.

Защо това променя самата дума „кохезия“

В новия общ фонд от 865 милиарда евро има защитен минимум за някои части. За доходите на земеделците по ОСП — 295,7 милиарда евро. За миграция, граници и вътрешна сигурност — 34,2 милиарда евро. За Социалния фонд за климата — отделно финансиране. Това оставя около 748,9 милиарда евро в т.нар. „обща квота“ (General Allocation), която може да отиде към кохезия, селски райони, рибарство, справедлив преход — или към някоя от тях за сметка на другите. Решението е национално.

Тук е промяната по същество. Кохезионната политика — в смисъла на отделен бюджет с гарантиран минимум, с регионално измерение, с пряк достъп на регионите до Брюксел — престава да съществува като самостоятелна политика. Тя става приоритет вътре в общата кошница, конкуриращ се с другите приоритети — селските райони, миграцията, климатичния преход, отбраната. И в общата кошница самостоятелен защитен минимум за кохезия в първоначалното предложение на Комисията няма.

Това е първият риск, който дебатът в Брюксел вече дискутира. Европейският парламент, в резолюцията си от 29 април 2026, изрично настоява за гарантиран отделен бюджет за кохезията от 274,34 милиарда евро. Европейската народна партия — най-голямата група в Парламента, същата, от която идва председателят на Комисията Урсула фон дер Лайен — публикува позиционен документ, в който отказва модела „един национален план“ и настоява земеделските и кохезионните средства да останат в отделни структури. Това е необичайна ситуация — собствената политическа група на председателя на Комисията оспорва предложението ѝ.

Чехия е сред първите държави, които публично заявиха, че ще настояват за традиционен подход. Полша, Унгария, Румъния, Гърция и балтийските страни се очаква да защитят подобни позиции. Германия, Холандия, Швеция, Дания — нетните вносители в бюджета — са склонни към новата структура, защото им дава повече възможности за насочване на пари към приоритети, които те смятат за стратегически: отбрана, конкурентоспособност, технологии.

Третото значение: разпределителната формула

Третото значение на думата „кохезия“ е техническо. То означава принципа на изравняване, който се запазва — но като променлива във формула, не като отделна политика.

В предложението на Европейската комисия общата квота от 748,9 милиарда евро се разпределя между държавите членки по формула, описана в Анекс 1 към Регламента за Европейския фонд. Формулата е сложна. Тя има шест компонента:

Първи — населението на държавата. Втори — „коригиращ фактор“, повдигнат на квадрат, който дава по-голяма тежест на крайностите. Трети — относителен просперитет — съотношението на средния БВП на глава от населението в ЕС към този на конкретната държава. Четвърти — регионална разлика в просперитета — тежест на изостаналите NUTS3 региони с БВП под 75 на сто от средното за ЕС. Пети — „земеделска разлика в просперитета“ — бонус към държави с директни плащания под 90 на сто от средното. Шести — предпазна мрежа: всяка държава може да получи между 80 и 105 на сто от досегашния си дял.

Тоест принципът на Делор от 1988 година — изравняване — не изчезва. Той остава вграден в формулата, най-вече чрез променливата „относителен просперитет“. Това е силата на компромиса: новата архитектура не отменя стария принцип, а го преобразува в техническа променлива. Кохезията остава, но като компонент, не като политика.

Проф. Алан Матюс от Тринити Колидж Дъблин — почетен професор по европейска селскостопанска политика, бивш президент на Европейската асоциация на аграрните икономисти и един от най-внимателните анализатори на бюджетните преговори — направи две важни наблюдения за тази формула.

Първото: процентите на предпазната мрежа не са симетрични около 100. Държава може да загуби до 20 на сто от досегашния си дял, но може да спечели само до 5 на сто над него. Това е политически избор, влязъл в техническата формула. Той показва, че Комисията е по-загрижена да предотврати големите печалби, отколкото да защити загубите. С други думи — този, който е свикнал да получава много, го защитават. Този, който получава много, защото му се полага по принципа на изравняването, може да губи.

Второто наблюдение е по-неприятно. Формулата създава перверзни стимули. Ако държава с изоставащи региони ги развие успешно над прага от 75 на сто от средното ниво — губи пари в следващия период, защото вече не покрива критерия за регионалната разлика в просперитета. Това е обратното на резултатно-базиран бюджет. Тоест ако България през следващите седем години успее да развие Северозападния си регион, ще получи по-малко в периода 2035–2041.

Формула, която наказва успеха, не може едновременно да бъде наречена справедлива.

Какво всъщност означава „индустриална кохезия“

Терминът, който премиерът Радев въведе в Брюксел на 28 май, не съществува в брюкселския речник. Не е институционално понятие, не е политика, не е фонд. Логиката, на която стъпва, обаче е разпознаваема.

Фондът за конкурентоспособност — 410 милиарда евро в предложението на Комисията — е централизиран фонд. Той работи на принципа на „превъзходството“ (excellence). Парите следват най-добрите проекти, а не най-нуждаещите се региони. Това е обратната логика на Делор. Не изравняване, а укрепване на лидерите. Иновативните клъстери са в Германия, Холандия, Дания, Швеция. Високотехнологичните производства са в Чехия, Полша, Унгария. Биотехнологиите са в Скандинавия и Ирландия. България има конкурентни предимства в конкретни ниши — селскостопанска суровина, ИТ услуги, някои сегменти на индустрията — но не може да се конкурира за повечето европейски конкурентоспособни инвестиции.

Когато Радев казва „индустриална кохезия“, той иска двете логики да се съчетаят. Конкурентоспособност — да, но с механизъм, който защитава бедните държави да не остават в периферията. Това е законно политическо искане. То не съществува като термин, защото съществуващата архитектура на новия фонд работи на чист критерий за превъзходство, без преразпределителен механизъм.

Защо тогава „кохезията“ не значи „повече пари за нас“

Когато правителството казва „ще защитим кохезията“, какво всъщност защитава? Има три различни битки, които не са едно нещо.

Първата битка е за размера на гарантирания минимум за всяка политика вътре в общата кошница NRPP. Тук Парламентът иска самостоятелен минимум за кохезията от 274 милиарда евро. Комисията — не предлага такъв. Това е техническа битка с конкретни числа, която изисква позиция и пакет от съюзи. Тя се води в General Affairs Council и в Европейския съвет.

Втората битка е за разпределителната формула. Тук България има интерес да защити „регионалната разлика в просперитета“, защото Северозападна България и другите бедни региони печелят при текущата формулировка. България има интерес да поиска по-висока тежест на „земеделската разлика“, защото има малки директни плащания на хектар спрямо средното. И има интерес да оспори асиметричната предпазна мрежа — защо губещите могат да загубят 20 на сто, а печелившите — само 5 на сто над сегашното. Това е техническа битка по променливите във формулата.

Третата битка е за така наречените странични плащания (side payments). В историята на бюджетните преговори държави, които имат лоша сделка от общата формула, обикновено получават „специален подарък“ в края. В кохезията 2014–2020 такива странични плащания са били 9,9 милиарда евро. Това е политическа битка с малки групи лидери, обикновено решена в последните часове на Европейския съвет. Тук маневреността на премиера има значение.

Нито една от трите битки не се води публично с термина „кохезия“. Те се водят в General Affairs Council, в Европейския съвет, в трилогите между Комисията, Съвета и Парламента. Не на двустранни срещи с канцлера или с председателя на Европейския съвет. Двустранните срещи са важни — те създават отношения, координират позиции, тестват аргументи. Но реалното разпределение се прави на масата на двадесет и седемте.

Какво следва — графикът

Датското председателство на Съвета представи първия проект на „преговорната кутия“ — документа с конкретни числа — в края на 2025 година. Кипърското председателство, което започва на 1 юли 2026, ще представи следваща версия. Европейският съвет в Кипър на 23–24 април 2026 проведе първото предварително обсъждане. Председателят на Европейския съвет Антонио Коща след срещата каза, че „все още има много работа за вършене“. На срещата в Брюксел на 28 май с Радев Коща повтори тази формулировка — приятелски, без да поема ангажименти.

Решаващите моменти оттук нататък са няколко:

— Юни 2026 — Европейски съвет, на който се очаква да се обсъди преговорната кутия.

— Юли 2026 — начало на Кипърското председателство.

— Септември–декември 2026 — финални преговори.

— Краят на 2026 — целеви срок за споразумение, поставен от Германия с конкретното изискване новият бюджет да започне работа от януари 2028 без преходен период.

Това е графикът, в който се случва промяната. Решенията се вземат не в българския публичен дебат, а в брюкселската техническа машина — General Affairs Council, COREPER, трилози. Българското правителство в момента има пресконференции и двустранни визити. Дали зад тях има позиционен документ с конкретни числа по разпределителната формула, по тежестите във формулата, по защитавания минимум за кохезията, по съюзите с Чехия, Полша, Унгария, Румъния и Гърция — публично не е известно. Финансовото министерство не е публикувало разчетна оценка за вноската, която Радев нарече „два пъти по-голяма“ в Берлин. Министерството на регионалното развитие не е публикувало позиция по разпределителната формула.

За какво се борим, когато казваме „кохезия“

Думата работи в три различни регистъра:

— Историческият — принципа на Делор от 1988 година, който се запазва технически във формулата, но престава да съществува като самостоятелна политика.

— Бюрократичният — DG REGIO и нейните 392 милиарда евро, чието бъдеще е поставено под въпрос.

— Политическият — името на битката за разпределение в новата архитектура.

Когато правителството казва, че ще защити кохезията, едно от тези значения е реално възможно да бъде защитено в досегашния си вид — третото, политическата битка. Първите две се променят независимо от позицията на България. Самостоятелната политика се прекратява в предложението. Бюрократичното разпределение се преструктурира. Това, което остава, е битката за размера на ringfenced средствата, за тежестите във формулата, и за страничните плащания.

Това не е малка битка. България получава в момента около 11 милиарда евро от политиката на сближаване за седем години. От тях 4,2 милиарда отиват за трите северни района, които са най-бедните в Съюза. Тунелът „Шипка“, който вече се строи частично, се финансира оттам. Програмата за развитие на регионите — 1,83 милиарда евро — поддържа дифузни проекти в десетки общини. Програмата за околна среда финансира пречиствателни станции и водоснабдителни системи. Програмата за човешки ресурси — заетост и социално приобщаване. Това са конкретни обекти и конкретни хора, които зависят от размера на пакета и от условията за достъп.

Дали в новата архитектура за 2028–2034 България ще получи приблизително същите 11 милиарда евро, или 9, или 8, или 13 — зависи от три неща, които се решават през следващите шест месеца. От гарантирания минимум за кохезията в общия фонд (Парламентът иска 274 милиарда, Комисията не предлага такъв). От тежестите в разпределителната формула (където България има конкретни интереси по отделни променливи). От страничните плащания, които традиционно се правят в последните часове на Европейския съвет.

Когато една дума означава три неща, тя престава да защитава което и да е от тях.

Когато читателят чуе следващия път „кохезия“ в речта на премиера или на вицепремиера, си струва да задава три въпроса:

— Кое от трите значения — историческото, бюрократичното или политическото — се защитава?

— Какъв е конкретният размер, който се иска?

— Какъв е съюзът, който се изгражда — с Чехия, с Полша, с балтийските страни, с Гърция, с Румъния — за да се постигне този размер?

Отговорите на тези три въпроса показват дали зад думата има позиция, или само реторика.

Ася Василева

Източници

Прес-съобщение на Европейската комисия за Споразумението за партньорство с България 2021–2027 (6 юли 2022).

Прес-съобщение на ЕК за одобряването на ОП „Транспортна свързаност“ (3 октомври 2022).

Предложение на Европейската комисия за Многогодишна финансова рамка 2028–2034 от 16 юли 2025 година, COM(2025) 565.

Резолюция на Европейския парламент по Многогодишната финансова рамка 2028–2034 от 29 април 2026 година.

Анализи на проф. Алан Матюс, capreform.eu — „How big will the CAP budget be in the next MFF?“ (септември 2025), „Negotiating the Member State allocations in the next MFF“ (август 2025, актуализиран септември 2025), „Which countries gain or lose from the National and Regional Partnership Fund?“ (юли 2025), „The role of borrowing in the EU’s MFF budget discussions“ (януари 2026), „Reflections on the future governance of the CAP“ (април 2026).

Изявления на премиера Румен Радев и председателя на Европейския съвет Антонио Коща, Брюксел, 28 май 2026 година.

Изявления на премиера Румен Радев и канцлера Фридрих Мерц, Берлин, 18 май 2026 година.

Брифинг на вицепремиера по европейските средства Атанас Пеканов, Министерски съвет, май 2026 година.

Изявления на изпълнителния заместник-председател на ЕК Раффаеле Фито за бъдещето на DG REGIO, Брюксел, 13 май 2026 година.

Данни на Министерство на финансите на Република България — финансово изпълнение на оперативните програми 2021–2027.

Информации на Министерство на регионалното развитие и благоустройството за тунела „Шипка“ и обхода на Габрово, 2025–2026 година.

Глосар

ОСП — Обща селскостопанска политика на ЕС, в сила от 1962 година. Финансира директни плащания на земеделски стопани, развитие на селските райони и пазарни мерки.

Политика на сближаване — наричана също „кохезионна политика“. Европейска политика за намаляване на различията между регионите, в сила от 1988 година след реформата на Делор. Включва Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд+, Кохезионния фонд и Фонда за справедлив преход.

МФР (Многогодишна финансова рамка) — седемгодишният бюджет на ЕС. Текущият е за 2021–2027 година, следващият — за 2028–2034 година.

NRPP (National and Regional Partnership Plan) — Национален и регионален партньорски план. Новата структура в предложението на Комисията за следващия бюджет, която обединява в един общ план кохезията, ОСП, миграцията и други политики.

Ringfenced средства — гарантиран минимум, който държавата задължително получава за конкретна политика. Не може да бъде преразпределен към други цели в общия национален план.

DG REGIO — Генерална дирекция „Регионална и градска политика“ на Европейската комисия. Управлява политиката на сближаване.

External convergence (външно сближаване) — механизъм в ОСП, който редистрибутира директните плащания между държавите членки, за да намали разликата в субсидиите на хектар. Държави с под 90 на сто от средното за ЕС получават увеличение.

NUTS — европейска статистическа класификация на териториите. NUTS 2 в България — шестте района за планиране. NUTS 3 — областите.

General Affairs Council (Съвет „Общи въпроси“) — конфигурация на Съвета на ЕС, в която министрите на държавите членки координират подготовката на Европейския съвет и водят преговорите за Многогодишната финансова рамка.