От розата до таваните: българската позиция за ОСП 2028 иска по малко от всичко, защото не е избрала защо — и затова рискува да получи по-малко от всички

Всяка земеделска политика се крепи на отговор на въпроса защо обществото изобщо плаща на фермерите. Алан Матюс, най-цитираният анализатор на европейската аграрна политика, подрежда възможните отговори в четири — продоволствена сигурност, екологични обществени блага, териториално сближаване, конкурентоспособност — и им прилага един тест: европейска добавена стойност, тоест какво би останало недоставено, ако всяка държава действаше сама без ОСП. Прекараме ли през този тест внесеното от София по преписката за ОСП 2028 — розата за 31,3 милиона евро годишно, таваните „на национална преценка“, мекия филтър за активния стопанин, обвързаната подкрепа — всяко искане стъпва на различно оправдание, никое не минава теста докрай, а взети заедно очертават позиция без избрано основание. Проверката идва през септември–октомври, когато ирландското председателство ще сложи на масата компромисен текст — и всяко искане без основание ще се плаща с отстъпка другаде.

Въпросът преди числата

Всеки спор за Общата селскостопанска политика рано или късно стига до числата — колко на хектар, колко за коя държава, колко под тавана. Алан Матюс — почетен професор по европейска аграрна политика в Trinity College Dublin, чиито разчети за дегресията и за размера на бъдещия бюджет нашата редакция е ползвала неведнъж — започва статията си в августовския брой на Studies in Agricultural Economics една стъпка по-рано: преди колко стои защо. Политиката е родена върху доктрина, която политолозите наричат аграрен ексцепционализъм — убеждението, че земеделието е изключение сред стопанските отрасли, защото носи производствени рискове, работи на нестабилни пазари, дава ниски доходи и произвежда нещо, без което не може: храна. Изключителността оправдаваше пазарната намеса, граничната защита и подоходната подкрепа шест десетилетия. Матюс показва, че тя се е разпаднала — не с гръм, а по три тихи линии на ерозия.

Първата е структурна. По земеделското преброяване от 2020 г. 676 000 стопанства с над 50 хектара — малцинство в четиримилионния европейски сектор — стопанисват две трети от земеделската земя и дават над половината от продукцията. При такава концентрация плащането на хектар, замислено през деветдесетте като компенсация за свалените гарантирани цени, става видимо като това, което е по разпределителния си ефект: трансфер, чиито най-големи получатели са най-големите земевладелци и търговски стопанства. Ерозията при това е двуизмерна: средните фермерски доходи като цяло са се подобрили спрямо останалите отрасли, отбелязва Матюс, но неравенствата вътре в самото земеделие са се изострили, а доходите на много стопанства остават под натиск от неблагоприятното движение на цените на енергията и торовете спрямо цените на продукцията — тоест ножицата се разтваря не между фермера и града, а между фермер и фермер, което прави еднаквото плащане на хектар още по-трудно за защита. Втората ерозия е социална: десетилетия аграрни разходи не спряха обезлюдяването, застаряването и изтеглянето на услугите от селските региони, защото двигателите на селската жизненост — инфраструктура, обществени услуги, жилища, образование, цифрова свързаност — лежат извън обсега на земеделската политика. Третата е фискална: земеделието вече не държи привилегированото място в европейския бюджет, а отбраната, индустриалната политика, миграцията и енергийният преход натискат същият бюджет — при това в съюз, чиято разнородност всяко разширяване увеличава, а едно украинско членство би умножило.

Затова дебатът, казва Матюс, вече не е дали публичната намеса в земеделието е оправдана, а кое от няколко конкурентни оправдания да води — защото те сочат към различни инструменти, различни получатели и различни критерии за успех. И за да не остане спорът реторичен, той предлага тест, който сам не е измислил: тестът е записан. Европейската сметна палата в становището си по реформата настоя разходите по ОСП да носят европейска добавена стойност, а съображения 7 и 10 от проекторегламента за партньорските планове изрично записват очакването средствата към държавите членки да допринасят за нея. Формулировката на Матюс, в превод: публична намеса може да оправдаят много цели, но европейско финансиране заслужават само дейностите, при които общото европейско действие създава стойност, която държавите, действащи поотделно, биха доставили в недостатъчен обем. Трансгранични ефекти, проблеми на колективното действие, икономии от мащаба — минават. Разходи, чиито ползи са местни или национални — за националния бюджет. С уговорката на самия автор, че какво точно значи „европейска добавена стойност“ също подлежи на спор: тестът е компас, не автомат.

Продоволствената сигурност: грешният марж

Най-влиятелното оправдание на последните години е и това, което Матюс разглобява най-търпеливо. След пандемията, руското нахлуване в Украйна и сътресенията на енергийните и торовите пазари храната все по-често се описва като стратегическа инфраструктура — съставка на икономическата сигурност наравно с енергетиката и отбраната. Оправданието е привлекателно, отбелязва той, защото изважда аграрните разходи от секторната им черупка: плащането към фермера се представя не като подкрепа за един бранш, а като застраховка на цялото общество. Стопанските организации в цяла Европа побързаха да застанат зад него.

Само че съдържанието на понятието се е изместило, и точно в изместването е уловката. Следвоенният въпрос беше въпрос на наличност: ще произведем ли достатъчно, за да не зависим от внос. Днешният е въпрос на устойчивост: ще продължи ли хранителната система да работи при геополитически срив, прекъснати вериги на доставки, кибератака, климатична криза. А когато Матюс поглежда какво реално се счупи в Европа при последните кризи, намира логистика, енергийни доставки, наличност и цена на торовете, достъпност на храната за домакинствата — но не и недостиг на производствен капацитет. Инструментите на ОСП не са строени за нито една от тези уязвимости. Площното плащане е отвързано от производството; то има малък производствен ефект — през дохода и през това, че задържа земя в земеделска употреба, — но този ефект е без отношение към кризите, пред които Съюзът действително се е изправял или има изгледи да се изправи. Оттук и изречението, което заслужава да се цитира дословно:

„Safeguarding production through broad income support therefore targets the wrong margin of vulnerability.“ — „Опазването на производството чрез широка подоходна подкрепа следователно се прицелва в грешния марж на уязвимостта.“

Към това Матюс добавя две предупреждения, които звучат писани за българската публична сцена, макар да не споменават България. Първо, приравняването на устойчивостта със самозадоволяване я подкопава, вместо да я укрепва: исторически международната търговия е стабилизаторът, който гаси местните производствени шокове, и стратегия, прекалено съсредоточена върху продоволствен суверенитет, може да намали устойчивостта, която обещава. Второ, краткосрочните производствени цели влизат в конфликт с инвестициите, които купуват дългосрочна устойчивост — климатична адаптация, здраве на почвите, биоразнообразие. Лозунгът звучи като застраховка; сметнат, се оказва премия срещу риск, който не е този, който заплашва — извод, до който нашата редакция стигна по собствен път, когато смяташе цената на пълното самозадоволяване. Какво все пак минава теста в това оправдание: общите механизми за готовност и кризи — резерви, управление на риска, устойчивост на веригите на доставки — където координацията на двадесет и седем държави очевидно превъзхожда двадесет и седем национални плана.

Екологията: най-силният тест — и въпросът кой плаща

Второто оправдание гледа на аграрната политика като на инструмент за доставка на екологични обществени блага — и тук, по преценката на Матюс, тестът за европейска добавена стойност дава най-чистия положителен резултат. Климатът, биоразнообразието и водите не признават граници: ползите и вредите от начина, по който се стопанисва земята, се разливат отвъд отделното стопанство и отделната държава, а блага, чиито ползи изтичат навън, всяка държава поотделно би доставяла в по-малък обем, отколкото е нужно на всички заедно. Това е учебникарският случай за общо финансиране и координация.

Но и тук Матюс отказва да остави аргумента удобен, като поставя въпроса, който политиката старателно заобикаля: въпросът за разпределението на правата. Ако фермерът носи отговорност за екологичната вреда, защо обществото да му плаща, за да не я нанася? Принципът „замърсителят плаща“ не е пожелание — той стои в самия Договор за функционирането на Европейския съюз, член 191, параграф 2. Приложен към земеделието обаче, принципът среща политическа съпротива, чиито предели протестите от 2024 г. очертаха недвусмислено: преход, възприеман като прекалено регулаторен, се оказа политически непроходим. Комисията си взе поуката и в предложението за 2028–2034 г. се измества от условия към стимули. Равносметката на Матюс за това изместване е двуостра. Стимулите купуват политическо приемане — но стимулна политика при запазена екологична амбиция изисква повече публични разходи, точно когато бюджетът се свива; а по-голямата национална гъвкавост при определянето на изискванията, без заделени изключително за околната среда средства, поставя под въпрос доколко резултатът ще бъде истински европейски, а не двадесет и седем различни нива на амбиция под общо име.

Сближаването и конкурентоспособността: двете половинчати основания

Третото оправдание е социалният договор: земеделието поддържа селските общности, културните ландшафти и тъканта на териториите, затова обществото му дължи широка подкрепа. Политически това е най-жилавото основание — то свързва аграрната политика с тревогите за регионалните неравенства и демографския упадък и подпира тезата, че подкрепата трябва да се разстила по целия сектор, а не да се концентрира в екологични действия или в конкурентоспособност. Емпирично то е и най-раненото: десетилетия разходи по ОСП не предотвратиха обезлюдяването, застаряването и изтеглянето на услугите, а по-силното насочване към малките и уязвимите стопанства, което Комисията предлага, може да задържи земеделска дейност в необлагодетелствани райони — но с цената на пропуснати възможности за по-конкурентна структура. Там, където целта е сближаване, по-ефективните инструменти често са на кохезионната и регионалната политика, не на земеделската.

И все пак Матюс изрично отделя интервенциите, които теста минават. ЛИДЕР, мерките за коопериране и интегрираните териториални подходи са произвели експериментиране, местен капацитет и обмен на опит между селски региони от различни държави — мрежови ефект, който чисто национални програми трудно биха възпроизвели. И едно географски прицелено изключение: общ европейски интерес има в поддържането на земеделско производство в конкретни необлагодетелствани зони, сред които източните гранични региони — тези по границата с Русия, Беларус и Украйна, за които Комисията с комуникация COM(2026) 82 предложи възможност за увеличена обвързана подоходна подкрепа. Въпросът за бъдещето, заключава той, не е дали териториалните цели остават в ОСП, а как подкрепата да се съсредоточи там, където европейският принос е доказуем.

Четвъртото оправдание — конкурентоспособност и иновации — е набиращото тежест при сегашната Комисия, и при него Матюс прокарва най-острото си разграничение. Инвестициите в изследвания, съветнически услуги, образование, цифрови технологии, прецизно земеделие, биотехнологии и генерационно обновяване имат силен европейски аргумент: икономиите от мащаба и презграничното разливане на знанието оправдават значителен общ бюджет. Но в практическия дебат конкурентоспособността все по-често се подменя с „опростяване“ — със свалянето на административни и екологични изисквания. Опростяването не е конкурентоспособност. Премахването на изисквания смъква разходи днес, но не укрепва дългосрочния производствен капацитет; а там, където отслабва стимулите за иновация или за екологично стопанисване, то подкопава конкурентоспособността в по-дълъг хоризонт. Двигателите на производителността са в иновационните системи, човешкия капитал, изследванията, съветите и структурната адаптация — не в дерегулацията като самоцел. Че това оправдание не е абстракция, показва къде Комисията реално слага парите за него — извън самата ОСП: предложеният Европейски фонд за конкурентоспособност и следващата програма „Хоризонт Европа“ отварят за агрохранителния сектор приоритети по биотехнологии, цифровизация, изкуствен интелект, климатична адаптация, кръгова биоикономика, прецизно земеделие, здраве на животните, устойчивост на веригите на доставки и декарбонизация на производството на земеделски входове — с подкрепа под формата на грантове, заеми, гаранции и дялови инвестиции, обвързана със системата за знания и съвети и с националните планове. Конкурентоспособността, с други думи, се мести от аграрната политика към общата индустриална и иновационна стратегия на Съюза — и държава, която я търси само в ОСП-пакета си, ще я търси на грешното място.

Какво предлага Комисията — и къде тестът се чупи

Срещу тези четири оправдания стои конкретен законодателен пакет, и Матюс го преглежда елемент по елемент. Съществуващите схеми за подоходна подкрепа се сливат в едно дегресивно площно плащане — DABIS, — при което дегресията и таванът стават задължителни, получателите на пенсия по общо правило отпадат от стандартната подкрепа, а за малките стопани се въвежда задължително отделно плащане; обвързаната подкрепа остава и на места се засилва. Условността отстъпва място на „фермерско стопанисване“ — екологични задължения, определяни по-гъвкаво от държавите членки; екосхемите и агроекологичните мерки се сливат в една интервенционна рамка с нови преходни плащания за стопанства, които преустройват производството си. Кризисният резерв се удвоява под името Unity Safety Net, запазен занапред за пазарни и здравни сътресения, а щетите от природни бедствия минават през незащитената част на фонда по каскаден механизъм. Двата земеделски фонда изчезват като отделни; разходите влизат в общия Партньорски план, от който за подоходните мерки се заделя защитен бюджет — минимум, който по сметката на самия Матюс означава номинално свиване с около 16 на сто, макар че националните добавки по плановете могат да върнат общия пакет към сегашното му равнище. ЛИДЕР и кооперирането остават задължителни части от плановете — но се финансират извън защитената земеделска част, редом с всичко останало; неземеделското селско развитие поначало никога не е надхвърляло около 4 на сто от бюджета на ОСП.

Заключението, което Матюс изтегля от прегледа, е и мостът към българския прочит: реформата съчетава потенциално по-силна стратегическа обосновка на разходите с управленски модел, който прави преследването на общи цели по-трудно. Колкото по-голяма е националната гъвкавост, толкова по-трудно е европейската добавена стойност да получи предимство — защото приоритизирането се разпръсва в двадесет и седем столици с двадесет и седем различни политически икономии. Дали тестът ще бъде издържан, ще се види едва когато ОСП-главите на националните партньорски планове бъдат одобрени. Сведени в таблица, четирите оправдания изглеждат така:

Огледалото: София през четирите оправдания

Сега да обърнем теста към внесеното от българска страна — по документите, които тази редакция показа, не по декларациите. Розата първо. Предложеният нов член 11б — специално плащане за маслодайната роза с референтна площ 4578 хектара, ставка 6831,75 евро на хектар и около 31,3 милиона евро годишно от защитения европейски бюджет — не минава през нито едно от четирите оправдания. Продоволствена сигурност розовото масло не носи; екологичната клауза в собствения текст на предложението, както показахме вчера, е разменна монета, която същият вносител в същия документ иска да отпадне при памука; а мотивировката — вековни традиции, поминък, символ, емблема — е изцяло идентичностна, тоест аргумент от точно този вид, който по логиката на теста сочи към националния бюджет: ползите са локални и национални, гордостта не се разлива през граници. Ако плащане за култура с национална символна стойност мине по политически път, своята „роза“ ще извади всяка държава — френската лавандула, гръцката мастиха, италианският бергамот, — и точно затова цената на отстояването ще се плаща с отстъпки другаде по преписката.

Таваните и филтърът второ. Българската линия — дегресията и таванът да се определят национално, дефиницията за активен стопанин да се прилага доброволно, тестът земята да се стопанисва „под контрола на стопанина по отношение на управлението, ползите и финансовите рискове“ да отпадне — е последователна субсидиарност. Тя има разбираемо национално основание: в структура, в която около 44 на сто от директните плащания отиват при под 3 на сто от бенефициентите, а стопанствата над тавана държат значителна част от наемния труд в сектора, единният европейски таван без приспадане на разходите за труд реже дълбоко. Но легитимният национален интерес не се превежда на езика на общото финансиране: искането всяка държава сама да определя кой е фермер, кой е активен и докъде се плаща разгражда точно онова, което прави политиката европейска — общите правила, без които общият бюджет е сбор от двадесет и седем национални каси. С парите на Съюза, по правилата на всекиго поотделно — това е формула, срещу която нетните платци имат готов отговор, и той не е в полза на бюджета.

Обвързаната подкрепа трето — на пръв поглед най-силната българска карта, защото самият проекторегламент вдига тавана ѝ от 13 на 20 на сто с още 5 за чувствителни сектори, а България вече е на сегашния максимум. Уловката е в географията. Единственото място, където Матюс признава редистрибутивна европейска добавена стойност на обвързаното подпомагане, е изрично прицелено: източните гранични региони по COM(2026) 82, тези по сухопътната граница с Русия, Беларус и Украйна — сред които България не е. Най-силната карта в българската колода, с други думи, е взета назаем от чужда география: аргументът работи за Финландия, балтийските държави, Полша и Румъния, а българското позоваване на него ще се чете в Съвета точно като това, което е — заемка.

Сметката

Оттук нататък календарът е кратък, а изходната точка — известна. Първата преговорна кутия с числа, внесена от кипърското председателство през юни 2026 г., запази средствата за партньорските планове на предложеното от Комисията равнище — но Матюс изрично предупреждава, че нищо не гарантира това да е крайният резултат, и че най-голямата заплаха за земеделското финансиране не е в никой отделен член на регламента, а в това Съветът да свие целия обем на финансовата рамка в преговорите между държавите. Институционалните позиции също са разчертани: Съветът с частичния си общ подход подкрепя посоката на Комисията и по-голямата национална гъвкавост; Парламентът с резолюцията си от 28 април 2026 г. предупреждава, че интегрираното планиране размива видимостта и идентичността на ОСП, отслабва демократичния контрол и ускорява ренационализацията. Най-вероятният изход по Матюс е договорен компромис — нито продължение на сегашното, нито преобразяване: интегрираното планиране ще оцелее, но с по-силни гаранции за земеделските разходи, по-видимо ОСП-управление и повече уверения за общи стандарти. През септември–октомври ирландското председателство се очаква да внесе този компромисен текст, в който всяко ново секторно плащане ще се съизмерва с натиска на нетните платци за съкращения. В такава фаза преговорната валута е основанието: искане, което може да се защити през признат общ интерес, се брани евтино; искане без основание се купува с отстъпки. Българската позиция, прочетена през теста на Матюс, влиза в тази фаза с роза, която не минава нито едно оправдание, със субсидиарност, която разгражда европейската добавена стойност вместо да я доказва, и с обвързана подкрепа, чието най-силно оправдание принадлежи на други държави. А несигурността има и битово измерение, което Матюс записва мимоходом и което у нас още не е осъзнато: при новата архитектура фермерите няма да знаят със сигурност бъдещите си плащания, докато Съветът не одобри окончателните национални планове и държавите не приемат националните правила за допустимост — тоест до самия праг на новия период.

Изборът на основание не е реторическо упражнение — той е разпределително решение вътре в самото българско земеделие. Сигурността като водещо оправдание насочва парите към капацитет и кризисни механизми; екологията — към стопанствата, които доставят обществени блага и могат да го докажат; сближаването — към малките, планинските, граничните; конкурентоспособността — към тези, които инвестират в знание и технологии. Четири различни Българии печелят при четирите различни отговора на въпроса защо. София не е отговорила — тя иска по малко за всяка от четирите, с най-разписан текст за петата, розовата, която не е в списъка. А въпросът защо няма да остане без отговор: ако националната позиция не го даде до октомври, компромисният текст на председателството ще го даде вместо нея. Тогава ще се разбере и колко струва позицията без основание — по разликата между исканото и полученото.

Ася Василева

Използвани източници

Alan Matthews, Reimagining the Common Agricultural Policy: Competing Rationales for the CAP after 2027. Studies in Agricultural Economics 128 (2026) 71–79; приета за печат на 15 юли 2026 г.

Евростат, Земеделско преброяване 2020 г. — данни за структурата на стопанствата, цитирани по Матюс (2026).

Европейска сметна палата, Становище 05/2026 по предложенията за регламентите на ОСП 2028–2034; съображения 7 и 10 от проекторегламента за националните и регионалните партньорски планове.

Европейска комисия, COM(2026) 82 — Комуникация за източните региони на ЕС, граничещи с Русия, Беларус и Украйна, февруари 2026 г.

Alan Matthews, How Big Will the CAP Budget Be in the next MFF?, capreform.eu, 4 септември 2025 г. — оценката за номинално свиване с около 16 на сто на защитения бюджет.

Съвет на ЕС: преговорна кутия по МФР 2028–2034 на кипърското председателство, документ 10058/26, юни 2026 г.; частичен общ подход по регламента за партньорските планове, документ 10559/26 — цитирани по Матюс (2026).

Европейски парламент, резолюция от 28 април 2026 г. по предложението за МФР 2028–2034 (P10_TA(2026)0111) — цитирана по Матюс (2026).

Работен документ на Съвета на ЕС WK 10017/2026 ADD 6 от 14 юли 2026 г. — разгледан в „Розата по цената на памука: непоказаната българска позиция за ОСП 2028“, zemedeleca.bg, 25 август 2026 г.

Архив на zemedeleca.bg: „Таван от 100 000 евро на ОСП плащанията“ (21 юни 2026 г.) — концентрацията 44 на сто от плащанията при под 3 на сто от бенефициентите; материалът за изслушването на министър Абровски в Комисията по земеделие; анализът за цената на самозадоволяването (май 2026 г.).

Понятия

Аграрен ексцепционализъм — доктрината, че земеделието е изключение сред стопанските отрасли — заради производствените рискове, нестабилните пазари, ниските доходи и стратегическото значение на храната — и затова заслужава публична намеса, каквато другите отрасли не получават. Историческата основа на ОСП, чиято ерозия Матюс описва.

Европейска добавена стойност — критерият, по който се преценява дали един разход заслужава европейско, а не национално финансиране: дали общото действие създава стойност, която държавите поотделно биха доставили в недостатъчен обем. Записан в становището на Европейската сметна палата и в съображения 7 и 10 от проекторегламента за партньорските планове.

DABIS — Degressive Area-Based Income Support: дегресивното площно подоходно подпомагане, което в предложението за 2028–2034 г. слива сегашните схеми за подоходна подкрепа. Дегресията и таванът стават задължителни, пенсионерите по общо правило отпадат, за малките стопани се въвежда отделно задължително плащане.

Фермерско стопанисване (farm stewardship) — системата от екологични задължения, която в предложението заменя сегашната условност; държавите членки получават по-голяма свобода как да я определят. Екосхемите и агроекологичните мерки се сливат в една интервенционна рамка.

Unity Safety Net и каскаден механизъм — удвоеният кризисен резерв в предложението за Общата организация на пазарите, запазен занапред за пазарни и здравни сътресения; щетите от природни бедствия и климатични събития се покриват от незащитената част на фонда по каскаден ред.

Защитен бюджет (ring-fencing) — гарантираният минимум за подоходните мерки по ОСП в общия Партньорски план, който държавата не може да пренасочва към други цели. По сметката на Матюс минимумът означава номинално свиване с около 16 на сто спрямо сегашния период, компенсируемо през национални добавки по плановете.

Партньорски план (NRPP) — Национален и регионален партньорски план: предложената архитектура, която обединява в единен национален инструмент кохезионната политика, земеделските разходи, рибарството, миграцията и сигурността за 2028–2034 г. Тестът за европейска добавена стойност ще се проверява в ОСП-главите на тези планове.

Дегресия и таван — механизъм за намаляване на плащанията над определени прагове. Проектът предвижда четири стъпала: минус 25 на сто за сумите между 20 000 и 50 000 евро, минус 50 на сто между 50 000 и 75 000, минус 75 на сто между 75 000 и 100 000 и абсолютен таван от 100 000 евро — без приспадане на разходите за труд и с обхващане на свързаните лица.

COM(2026) 82 — комуникация на Европейската комисия за източните региони на ЕС, граничещи с Русия, Беларус и Украйна, с предложение за възможност за увеличена обвързана подоходна подкрепа за фермерите там. Единственият случай, в който Матюс признава редистрибутивна европейска добавена стойност на обвързаното подпомагане.

Обвързано подпомагане — директни плащания, обвързани с конкретно производство. По действащата ОСП таванът е 13 на сто от националния пакет плюс 2 за протеинови култури; в предложението за 2028+ таванът се вдига на 20 на сто с още 5 за чувствителни сектори. България е на сегашния максимум.

ЛИДЕР — европейската методология за местно развитие чрез местни инициативни групи, у нас прилагана като Водено от общностите местно развитие. В предложението остава задължителна част от плановете, но се финансира извън защитения земеделски бюджет.