Как да различим приоритет от обещание: напояването в речите и в бюджета

Министърът на земеделието нарича напояването „абсолютен приоритет“, а програмата на правителството – „национален приоритет“. В проектобюджета за 2027 г. то е горна граница от 35 млн. евро за една година, 1 млн. евро за един напоителен обект, а думата „напояване“ не се среща нито веднъж в 201-те страници мотиви. Предлагаме тест в шест точки, с който всеки може сам да провери кога зад думата „приоритет“ стои намерение и кога само реч.

„Напояването е абсолютен приоритет“, каза министърът на земеделието и храните Пламен Абровски  в началото на юли 2026 г. и добави: „Пари има – въпросът е да се използват правилно.“ Месец по-късно правителството публикува Програмата си за управление за 2026–2030 г. Според публикуваните резюмета в нея напояването е определено като „национален приоритет“, а очакваният резултат до март 2029 г. е „възстановена хидромелиоративна инфраструктура и разширен достъп до напояване“.

Думата „приоритет“ е най-евтината в политиката: произнася се лесно и не може да бъде опровергана, докато не дойде бюджетът. Бюджетът е документът, в който държавата превръща думите в суми, срокове и отговорни институции. Затова е и скучен: вместо прилагателни в него има редове с цифри. В тези редове обаче личи какво правителството наистина смята за важно, и то по-ясно, отколкото във всяко интервю.

Проектобюджетът за 2027 г., публикуван на 6 ноември, е добър случай за проверка, защото в един и същи документ има и разходи, които държавата наистина пази, и напояване. По-долу предлагаме прост тест в шест точки и после го прилагаме и към двете.

Шестте признака на приоритета

Приоритетът в бюджета не се познава по размера на сумата. Сто милиона може да са много за едно и малко за друго. Познава се по това колко определено е записан ангажиментът. Шестте признака по-долу не са юридически тест, а журналистически инструмент: нито един от тях сам по себе си не доказва нищо, но заедно показват дали зад думата има проследимо финансиране.

1. Определена сума с точно предназначение. Ред в закона, по възможност с изрична забрана парите да отидат за друго. Ако сумата е само горна граница („до“), тя е намерение, което може да изчезне при първия натиск върху дефицита.
2. График за няколко години. Канали и помпени станции не се строят за една година. Ако в средносрочната прогноза няма суми за следващите години, от бюджетните документи не може да се установи траен ангажимент.
3. Измерима цел. Не колко канали са ремонтирани, а колко декара реално ще получат вода, какви количества ще бъдат доставени, колко стопани ще ползват услугата и до кога. Ремонтирана, годна за напояване и действително напоявана площ са три различни неща. Без цел не може да се отчете дали парите са дали резултат.
4. Институция, която може да изхарчи парите. Някой трябва да проектира, да възложи, да построи и да отчете. Пари без такава институция остават неизхарчени или се харчат зле.
5. Място в политиката. В мотивите към бюджета (средносрочната бюджетна прогноза) всяко министерство описва какво ще прави през следващите три години. Ако нещо е приоритет, то е описано там с цели и показатели.
6. Защита от съкращения. Когато държавата трябва да пести, тя пази приоритетите си, а останалото реже. Кое е защитено, личи от правилата за изпълнение на бюджета.

Как изглежда приоритет в същия бюджет

Тестът не е теоретичен. В проектобюджета за 2027 г. има разходи, които го издържат, и те показват, че държавата знае как се записва приоритет, когато иска.

Учителските заплати. Общото правило е разходите за персонал да растат с 5%. За педагогическите специалисти мотивите предвиждат увеличение със 7,5% „с цел да се стимулира навлизането на млади и квалифицирани педагози в системата на предучилищното и училищното образование“. Има сума, има отклонение от общото правило и има записана цел.

Социалните плащания. Член 115 от законопроекта позволява на министерствата и другите първостепенни разпоредители с бюджет да изразходват до 1 ноември 2027 г. най-много 90% от разходите си, а останалите – след тази дата и само ако салдото не се влошава. От правилото са изключени единствено разпоредителите с делегиран бюджет (училища, детски градини и други дейности, финансирани по единни стандарти) и социалните плащания по бюджета на Министерството на труда и социалната политика. Това е защитата от съкращения в чист вид: държавата е казала предварително кои пари няма да чакат.

Отбраната. На 11 юни 2026 г. Министерският съвет одобри Национален план за повишаване на разходите за отбрана до 5% от БВП до 2035 г. За 2027 г. те са разчетени на 2,23% от БВП при 2,15% за 2026 г. Има цел, график за десет години и решение на правителството. Приоритетът е признат и пред Брюксел: в писмото си от 26 октомври Европейската комисия изчислява, че планираното натрупано отклонение на нетните разходи на България от 2025 до 2027 г. е 1,1% от БВП, а след гъвкавостта, която европейските правила дават за разходите за отбрана, пада до 0,6%.

Капитализациите. В мотивите има таблица с дружествата, в които държавата ще влее капитал през 2027 г., общо до 362,2 млн. евро. „Холдинг Марица изток“ получава 152,8 млн. евро за възстановяване на нарушените територии в Източномаришкия въглищен басейн и за „обезпечаване дейността на холдинга“. „Национална компания Индустриални зони“ получава 51,0 млн. евро за електрозахранване, пътища и водопровод в индустриалните паркове, „с цел повишаване на инвеститорския интерес“.

Отводняването. Най-показателният пример е в Министерството на земеделието и в същото дружество, което отговаря и за напояването. Чл. 24, ал. 4 от законопроекта утвърждава 14 980,9 хил. евро за „Напоителни системи“ ЕАД за обществената услуга по защита от вредното въздействие на водите, тоест за диги, отводнителни канали и помпи, които пазят земите и селищата от наводнения. Сумата е същата като в проекта на бюджета за 2026 г. и законът изрично казва, че тези пари „не могат да бъдат пренасочвани за други цели“.

Тук е нужна уговорка. Тези 14,98 млн. евро са компенсация за обществена услуга, а 35-те милиона за напояване, за които става дума по-долу, са увеличение на капитала на дружеството с инвестиционна цел. Двата инструмента са различни и за тях не важат едни и същи правила. Сравнението не показва кое държавата смята за по-важно. Показва колко определено е записан ангажиментът: за отводняването – точна сума с правно предназначение, за инвестициите в напояване – прогнозен максимален ресурс.

Как изглежда напояването

Сега същият тест, приложен към напояването.

Определена сума: само горна граница. Основните национални инвестиционни пари са в таблицата с капитализациите: „Напоителни системи“ ЕАД, до 35 млн. евро, за „инженеринг (проектиране и строителство – реконструкция, възстановяване, модернизация и ново строителство) на обекти от напоителната инфраструктура“. Мотивите наричат сумите в тази таблица „допускания за прогнозни средства в размер до“, тоест горна граница, а не утвърден разход, а законопроектът позволява капитализациите да бъдат покрити с нов дълг (чл. 68, ал. 5). Тридесет и петте милиона са по-малко от една десета от всички капитализации и под една четвърт от сумата за „Марица изток“. В приложението с капиталовите обекти на министерството има четири водни обекта, но само един е свързан изрично с напояването: ремонтът на пълнещите деривации (каналите, които довеждат вода) към язовир „Рабиша“ във Видинско, за 1 млн. евро през 2027 г. Останалите са за поддръжка и безопасност на съоръженията: аварийният ремонт на преливниците на язовир „Панчарево“ (368,5 хил. евро през 2027 г.), общ ремонт на хидромелиоративна инфраструктура и съоръжения, включително язовирни стени (110,7 хил. евро през 2027 г.), и ремонтът на кулата на основния изпускател на язовир „Пчелина“ (436,1 хил. евро, но чак през 2028 г.).

График за няколко години: почти няма. Капитализацията е записана само за 2027 г. Продължение има при „Рабиша“ (453 хил. евро за 2028 г.) и при общия ремонт на хидромелиоративната инфраструктура (590,1 хил. евро за 2028 г. и 1,48 млн. евро за 2029 г.), който е за поддръжка на съоръженията, а не изрично за напояване.

Измерима цел: почти няма. Единственият показател в целия законопроект е при обекта „Рабиша“: „Ще се увеличи количеството воден ресурс за напояване“, с целева стойност „100“, без мерна единица. Вероятно това е процент на изпълнение, така че от показателя не може да се установи с колко ще се увеличи водата. Колко декара ще получат вода след 35-те милиона, не пише никъде.

Институция: има, но нереформирана. Парите отиват в „Напоителни системи“ ЕАД. През 2010 г. държавата закри Изпълнителната агенция по хидромелиорации, която имаше 84 експерти, и на нейно място създаде дирекция в министерството с 11 щатни бройки. Стратегията за хидромелиорациите, изработена със Световната банка и приета от Министерския съвет през август 2016 г., предлагаше преустройство на сектора. По наш преглед от тази година нито една от четирите институционални стъпки, които тя предлагаше, не е изпълнена, а самото дружество вече определя документа като „неприложим и неефективен“.

Място в политиката: нула. В мотивите към бюджета, 201 страници, думата „напояване“ не се среща нито веднъж. Раздел 2.17, в който е описана политиката в селското стопанство, е преписан почти дословно от юнската прогноза и също не я съдържа. „Напоителни системи“ се появява само като име на дружество в таблицата с капитализациите. Това не означава, че за напояване няма никакви пари в другите документи, а че в описанието на политиката на министерството то отсъства.

Защита от съкращения: не личи. Капиталовите обекти като „Рабиша“ са в бюджета на министерството, а то не е сред изключенията от правилото, по което до ноември може да се харчат най-много 90% от разходите. Капитализацията на „Напоителни системи“ е друг инструмент – финансова операция, за която това правило не се прилага пряко. Тя обаче е записана като прогнозна горна граница, а не като утвърдена сума, и нищо в документите не гарантира, че ще бъде изплатена в пълния си размер. За ориентир: Сметната палата отчита, че капиталовите разходи на държавата през 2020–2025 г. са изпълнявани средно на 78,1% от плана и се използват като „неформален балансиращ механизъм“ в края на годината. Дали капитализациите се изпълняват по-добре, документите не казват.

Европейските пари също не се виждат. По интервенция II.Г.5 от Стратегическия план за земеделието „Напоителни системи“ изпълнява 35 проекта за модернизация на напояването за около 115 млн. евро (по данни на МЗХ от ноември 2025 г.), които трябва да бъдат завършени до края на 2027 г. Тези пари минават през европейската сметка на ДФЗ и в бюджета не се виждат отделно. Националното им съфинансиране минава през трансфера от държавния бюджет към тази сметка, който е 416,7 млн. евро за 2027 г. при 482,7 млн. евро в проекта на бюджета за 2026 г.

Помощта за водата: няма ред. Тук сравнението със защитата от водите е напълно симетрично, защото и доставката на вода за напояване е обществена услуга на същото дружество. С промени в Закона за водите от 2025 г. тя беше уредена като услуга от общ икономически интерес, а на 28 ноември 2025 г. правителството прие методика за изчисляване на компенсацията. Цената за гравитачно подадена вода падна от 0,15 на 0,025 лв. на кубичен метър за сезоните 2025 и 2026 г., а за дружеството е предвидена компенсация до 15 млн. евро годишно. Законът не задължава държавата да плаща всяка година максималната сума, а да компенсира доказаната финансова тежест от услугата. Според текстовете, приети на второ четене през лятото на 2025 г., министърът трябва да залага авансовите средства в тригодишните бюджетни прогнози. В бюджета на МЗХ за 2027 г. обаче субсидиите за нефинансови предприятия са точно 14 980,9 хил. евро, колкото е защитата от вредното въздействие на водите. В мотивите компенсацията за водата не е спомената, а сред субсидиите на Държавен фонд „Земеделие“ не е назована. Възможно е тя да е предвидена по механизъм, който не се вижда в тези документи. Но едната обществена услуга на дружеството има ред в закона, а другата – не. Затова най-конкретният въпрос към министерството е: къде е осигурена компенсацията за доставката на вода за напояване през 2027 г. и колко е тя?

Тестът: защитата от водите и напояването в бюджета на едно и също дружество

Двата инструмента са различни по характер; таблицата сравнява колко определено е записан ангажиментът, а не кое е по-важно. Източник: Проект на Закон за държавния бюджет за 2027 г., чл. 24, чл. 68, ал. 5 и приложението с капиталовите обекти; Актуализирана средносрочна бюджетна прогноза за 2027–2029 г., раздел 4.4.

От 848 милиона лева до 35 милиона евро

Напояването е обявявано за приоритет от всяко правителство през последните години. Сумите, които стигат до бюджета, обаче са малка част от обещаните.

Обещания и пари за напояването, 2022–2027 г.

Източници: архив на zemedeleca.bg; БНР; Banker.bg; проектобюджет за 2027 г. Сумите в лева са превърнати в евро по фиксирания курс 1,95583.

Стратегията на служебния кабинет предвиждаше площите с изградено напояване да се разширят с 2,5 млн. декара и в дългосрочен план да стигнат 8 млн. декара. В момента се напояват около 6% от потенциалните поливни площи. По изчислението, което публикувахме през лятото в материала „20 милиона за напояване“ (по средни стойности за километър канал, помпена станция и малък язовир), пълното възстановяване на хидромелиоративния фонд (17 хил. км главни канали, около 200 помпени станции, около 2000 малки язовира, диги и отводнителни мрежи) струва между 2 и 4 млрд. евро за 10–15 години. Официален разчет няма. Тридесет и петте милиона за 2027 г. са под 2% от тази сума.

Министър Абровски има отговор, който не противоречи изцяло на тези числа. „Работим за включването на хидромелиорациите в националните и регионалните планове, за да можем да използваме европейско финансиране за рехабилитация“, каза той в същото интервю. Вероятно има предвид Плана за национално и регионално партньорство, през който от 2028 г. се предвижда да минават европейските пари. Ако това е планът, 35-те милиона са мост до 2028 г., а основните пари трябва да дойдат от Европа. Само че прогнозата за 2028 и 2029 г. в бюджета не съдържа нито ред за този план, нито сума за напояване, така че от бюджета не личи как ще бъде финансирано напояването след 2027 г.

Как изглежда напояването, когато е приоритет

Турция не е членка на ЕС и няма достъп до парите на Общата селскостопанска политика. През януари 2019 г. Световната банка одобри за нея инвестиционен заем от 252 млн. долара (около 222 млн. евро) за модернизация на напояването (Türkiye Irrigation Modernization Project). Целта на проекта е модернизация на четири конкретни схеми в провинциите Маниса, Испарта, Коня и Йозгат, общо около 50 700 хектара и около 17 300 водоползватели. Това са целеви резултати, а не отчет за изпълнение. Изпълнява ги Главната дирекция за държавните хидравлични работи (DSİ), институция с десетилетия опит, която може да приема заеми, да възлага поръчки по правилата на банката и да отчита резултати в хектари. На 2 юни 2025 г. Световната банка одобри и втората фаза: 819 млн. долара за модернизация на напояването върху 72 000 хектара и поне 50 000 стопанства в Централна Анатолия и провинция Анталия. Няколко години по-рано България плати на същата Световна банка за консултантски услуги и получи стратегия, която остана неизпълнена. Турция има институция, на която може да се даде заем. България закри своята през 2010 г.

Румъния прие национална програма за рехабилитация на основната напоителна инфраструктура през октомври 2016 г. При актуализацията ѝ през 2022 г. за нея бяха отделени 1,5 млрд. евро от националния бюджет до края на 2027 г., с цел площите, обслужвани от напоителна инфраструктура, да се увеличат от 1,8 на 2,6 млн. хектара. Изпълнява я Националната агенция за мелиорации (ANIF). През ноември 2026 г. румънският земеделски министър обяви, че инфраструктурата е рехабилитирана на 1,4 млн. хектара. Това е отчет на министъра, а не независимо установен резултат, а рехабилитирана, годна за напояване и действително напоявана площ не са едно и също. Управленската програма, за която агенция AGERPRES съобщи през октомври 2026 г., предвижда 2,8 млн. хектара до 2032 г. със заем от Европейската инвестиционна банка и европейски пари за вторичната мрежа, а от пролетта на 2027 г. – постоянен механизъм срещу риска от суша, разработен със Световната банка. В окръг Яш например агенцията поема и през 2026 г. тока за помпите и водата за фермерите, които членуват в сдружения на водоползватели.

Румънският пример не е безупречен. През 2019 г. държавно проучване там отчиташе, че напояването не функционира на около три четвърти от площта на съоръженията. Програмата обаче има това, което тестът търси: сума от националния бюджет за няколко години, цел в хектари, агенция, която изпълнява, и отчет. Българското напояване в бюджета за 2027 г. има само институцията, и тя е същата, чието преустройство стратегията от 2016 г. препоръчваше.

Как да четем скучния бюджет

Не е нужно да се четат стотиците страници, за да се провери дали едно обещание е сериозно. Достатъчни са три места и две думи.

Първо, членът на закона за съответното министерство. Търсете отделна сума с изречението „не могат да бъдат пренасочвани за други цели“. Ако го има, държавата е поела ясен ангажимент. Ако няма, сумата трудно може да бъде проследена сред общите разходи.

Второ, приложенията с капиталовите обекти и капитализациите. Там има име на обект, сума, година и показател. Сравнете сумата с другите в същата таблица и проверете дали за следващите години има продължение.

Трето, мотивите – раздела за политиката на министерството. Потърсете думата, която политикът повтаря в интервютата. Ако тя не се среща нито веднъж, политиката още не е стигнала до хартията.

Двете думи са „до“ и „допускания“. „До 35 млн. евро“ означава, че 35 е таванът, а не обещанието; реалната сума може да е и нула. „Допускания за прогнозни средства“ означава, че става дума за разчет, а не за решение.

И едно правило за проверка в края на годината: ако приоритетът е защитен, той е изброен сред изключенията, когато държавата реже или отлага разходи. За 2027 г. списъкът по чл. 115 е кратък и напояването не е в него.

„Пари има – въпросът е да се използват правилно“, каза министърът през юли. Ако пари има, бюджетът е мястото, където това се доказва: с проследима сума за напояване, с график до 2029 г., с декари, които ще получат вода, с отговорна институция и с абзац в политиката на министерството. В проектобюджета за 2027 г. напояването има горна граница за една година, един обект за 1 млн. евро, а в мотивите думата не се среща нито веднъж. Това не означава, че никой в министерството не иска напояване. Означава, че желанието още не е станало решение. Приоритет то става, когато получи проследимо финансиране, срок, цел и отговорник.

Ася Василева

Понятия

Мотиви към бюджета – Актуализираната средносрочна бюджетна прогноза, която Министерството на финансите внася заедно със законопроекта. В нея са описани политиките на министерствата и разчетите за следващите три години.

Капитализация – Увеличение на капитала на държавно дружество с пари от бюджета. Формално е финансова операция: държавата придобива дялове, а дружеството получава пари за инвестиции.

Горна граница („до“) – Максималната сума, която може да бъде похарчена. Не задължава държавата да я похарчи цялата, нито изобщо.

Правилото 90/10 – Чл. 115 от законопроекта: до 1 ноември 2027 г. министерствата могат да изразходват най-много 90% от разходите си, а останалите – след това и само ако салдото не се влошава. Изключени са делегираните бюджети и социалните плащания.

Обществена услуга (услуга от общ икономически интерес) – Дейност, която държавата възлага на дружество и за която му плаща компенсация, защото пазарът не би я извършил на поносима цена. Така са уредени отводняването и доставката на вода за напояване.

Интервенция II.Г.5 – Мярка от Стратегическия план за земеделието и селските райони 2023–2027 г. за инвестиции в напоителна инфраструктура, с единствен бенефициент „Напоителни системи“ ЕАД.

Хидромелиоративен фонд – Държавните съоръжения за напояване и отводняване: канали, помпени станции, язовири, диги.

Източници

Министерство на финансите, Проект на Закон за държавния бюджет на Република България за 2027 г. (чл. 24, чл. 68, чл. 115 и приложението с капиталовите обекти) и Актуализирана средносрочна бюджетна прогноза за 2027–2029 г., 6.11.2026 г.

Министерство на финансите, Проект на Закон за държавния бюджет за 2026 г. и Актуализирана средносрочна бюджетна прогноза за 2026–2028 г., юни 2026 г.

Европейска комисия, ГД „Икономически и финансови въпроси“, писмо до Министерството на финансите, Ares(2026)10059436, 26.10.2026 г.

Сметна палата, Одитен доклад № 1000200226 за управлението на публичните финанси, 23.10.2026 г.

Agro.bg, интервю с министър Пламен Абровски, 7.07.2026 г.

„Управленска програма 2026: мерки и приоритети за земеделието“; News.bg, за приемането на Програмата за управление на Република България 2026–2030 г., 14.08.2026 г.

„До 15 млн. евро помощ от бюджета за вода за напояване“, 3.07.2025 г.; „Стандарт“, за цените на водата за напояване за сезоните 2025 и 2026 г., 10.12.2025 г.

БНР, за стратегията за модернизация на напоителните системи на служебното правителство; Banker.bg, за увеличението на капитала на „Напоителни системи“ с над 26 млн. лв., 2025 г.

World Bank, Türkiye Irrigation Modernization Project (P158418), одобрение на заема от 22.01.2019 г. и Project Appraisal Document; прессъобщение за одобрението на втората фаза (P506997), 2.06.2025 г.

Закон за водите, изменения от 2025 г. за услугата от общ икономически интерес „доставяне на вода за напояване“; Постановление на Министерския съвет № 270 от 28.11.2025 г. за методиката за изчисляване на компенсацията.

БТА, за 35-те проекта за модернизация на напояването за 115 млн. евро, 28.11.2025 г.; Bluelink, анализ на Плана за възстановяване и устойчивост в частта земеделие и води (версия от 16.04.2021 г.).

Министерски съвет, Решение № 448 от 11.06.2026 г. за Национален план за повишаване на разходите за отбрана на 5% от БВП до 2035 г. (по мотивите към бюджета за 2027 г.).

Ziarul Financiar, за актуализацията на румънската програма за рехабилитация на напоителната инфраструктура, 3.08.2022 г.; AGERPRES, за управленската програма на Румъния, 15.10.2026 г.; Știripesurse, за 1,4 млн. хектара рехабилитирана инфраструктура, 4.11.2026 г.; BZI, за договорите за напояване с ANIF в окръг Яш, 10.02.2026 г.; Business Review, 29.06.2019 г.

Архив на zemedeleca.bg: „20 милиона за напояване“ (2026 г.), материалът за Турция, Световната банка и напояването (2026 г.) и анализът на бюджета за 2027 г. и земеделието (ноември 2026 г.).