Закон се внася с висока риторика. Минава парламента. Влиза в сила. И тогава реалността започва да го пренаписва — през наредби, изключения, тълкувания, изменения. Цикълът се повтаря в българското земеделие десетилетия. Пакетът на „Прогресивна България“ от 11 май 2026 година е най-новият негов пример. Той не е причината за този модел, а един от неговите симптоми. Зад симптомите стои конкретен механизъм, който заслужава да бъде описан.
Един закон, девет изменения за пет години
Закон за храните беше приет на 9 юни 2020 година. Беше представен като модерна рамка, която заменя стария закон от 1999 година и привежда българското законодателство в съответствие с европейските регламенти. Текстът мина първо и второ четене в парламента, влезе в сила, започна да се прилага.
В следващите пет години Законът за храните беше изменян девет пъти. На 21 юли 2020 година — само седмица и половина след влизането му в сила. На 16 февруари 2021 година. На 23 декември 2022 година. На 19 септември 2023 година. На 1 декември 2023 година. На 8 декември 2023 година — седмица след предишното изменение. На 10 май 2024 година. На 8 октомври 2024 година. На 4 юли 2025 година.
Това е поведение на текст, който среща реалност, която той не е предвидил. И всяко изменение е признание, че при писането нещо не е било видяно. Не става дума за корекция на технически грешки, а за съдържателни промени, които адресират ефекти, появили се след прилагането.
Това не е специфика на нормативен акт. Това е стандартът, по който се произвежда регулация в българското земеделие и в свързаните с него сектори от поне две десетилетия. Закон се пише. Среща реалността. Реалността го пренаписва. Цикълът се повтаря.
Пасищата, 2024 година. Очакване и резултат
За да се види, че този модел не е партиен и не е специфика на сегашното правителство, си струва да се погледне към един друг случай — отскоро, и от съвсем различна посока на политическия спектър.
През април 2024 година, с обнародване в Държавен вестник бр. 33 от 12 април, бяха приети промени в Закона за собствеността и ползването на земеделските земи. Те бяха внесени след консултативен съвет в Министерството на земеделието и след устойчив натиск от страна на браншови асоциации в животновъдството, преди всичко Националната овцевъдна и козевъдна асоциация. Аргументът на асоциациите беше прост и звучи справедлив. Пазарният механизъм на наддаване изтласква действителните животновъди от пасищата. Наемат ги хора с пари, без животни, с цел субсидии. Това оскъпява наема. Това лишава реалните стопани от ресурс. Това трябва да се промени.
Промяната беше приета. Постановление № 246 от 5 юли 2024 година преобразува правилника за прилагане на закона. От 2025 година пасищата, мерите и ливадите от държавния и общинския поземлен фонд се отдават под наем без търг, при условията и по реда на чл. 37и. С предимство за местните животновъди, регистрирани в Интегрираната информационна система на БАБХ, със собствени животновъдни обекти в съответното или съседно землище.
Това беше промяната, която асоциациите искаха. Тя беше приета.
В декември 2024 година със Заповед № РД 46-292 от 27.12.2024 година министърът на земеделието утвърди нова методика за изчисляване на средното годишно рентно плащане. По нея за стопанската 2025/2026 година комисиите изчисляват СГРП за всяка категория земеделска територия — ниви, трайни насаждения, ливади, пасища, мери — по данни от регистрирани действащи договори за предходната година.
И тук е дефектът, който никой не е премоделирал преди приемането. Преди подписването на договора с местния животновъд той заплаща по-високата сума между най-високата тръжна цена и СГРП за съответното землище. Тоест — пасището му се дава с предимство, без търг, по защитна процедура, но цената му ще бъде поне СГРП. А СГРП се формира от средното на всички договори за предходната година, включително тези на фондовете, на наддаванията от свободния пазар, на спекулативните сделки между свързани лица. Цените, които защитната процедура трябваше да изтласка от пазара, влизат отново — през формулата за изчисление на минималната цена.
Резултатът е парадоксален. Защитата работи на ниво процедура — местният животновъд получава пасището. Защитата не работи на ниво цена — той го получава скъпо, защото минималната цена е формирана от пазара, който от той теоретично е защитен.
Този дефект не беше видян преди приемането. Не беше моделиран. Не беше прогнозиран. Стана видим едва когато първите договори за стопанската 2025/2026 година започнаха да се сключват. И сега, в текущия програмен цикъл, темата отново е на масата — този път с обещание да се „прецизира“. Тоест следва ново изменение. Следваща наредба. Следващ цикъл.
Какво се случва между писането и прилагането
В европейските регулаторни системи между политическата идея за закон и неговото внасяне в парламента има стъпка, която се нарича оценка на въздействието. Тя не е процедурна формалност, каквато често е в България — формуляр в законопроект с обща декларация, че мярката ще има положителен ефект. Тя е конкретна работа, която се прави от икономисти, и която предшества писането на текста.
Тази работа има няколко слоя. Числов модел на еластичностите на търсенето и предлагането в засегнатите категории. Ако цените на даден продукт се променят с десет процента, как ще реагират потребителите, и как ще реагират производителите. Това са измерими параметри, които се изчисляват от исторически данни. Симулация на ценовия трансфер по веригата при ограничение на надценките. Ако държавата ограничи маржа на търговеца на дребно, как ще се преразпредели натискът — нагоре към преработвателя, надолу към доставчика, или встрани към непокрити продуктови групи. Симулация на поведенческите реакции на всеки участник във веригата при различни регулаторни сценарии.
Резултатът от тази работа е числов документ, който прогнозира какво ще се случи след влизането на закона в сила. Той не е окончателна истина — моделите имат предположения, които могат да се окажат грешни. Но прави видими ефектите, които иначе се откриват едва след прилагането. И позволява текстът да се коригира преди внасянето, не след това.
Поземлените промени от 2024 година са пример точно за това. Ако някой беше моделирал какво ще се случи с цената при едновременно въвеждане на защитна процедура и формула, базирана на пазарни договори, дефектът щеше да се види на хартия, не на терен. Това моделиране не беше направено. Защото такова моделиране в България не съществува като задължителна стъпка преди регулация в земеделието.
Кой прави тази работа другаде
В Нидерландия работата се прави от Wageningen Social & Economic Research, преди това Wageningen Economic Research, преди това Landbouw-Economisch Instituut. Институтът е основан 1940 година и е част от Wageningen University & Research — публичен изследователски комплекс с оборот за 2024 година 436,1 милиона евро и около 2 900 души персонал. Самият Wageningen Social & Economic Research изпълнява законоустановени изследователски задачи за холандското Министерство на земеделието. Когато министерството иска да внесе закон, който засяга пазар, симулацията се прави там, по публично известни методологии, и резултатите се публикуват.
Във Франция работата се прави от INRAE — Institut national de recherche pour l’agriculture, l’alimentation et l’environnement. Институтът е формиран на 1 януари 2020 година чрез сливане на INRA (основан 1946 година) и IRSTEA. 11 500 души персонал, от които над 2 100 учени, 3 600 инженери, 2 900 техници. Годишен бюджет малко над 1 милиард евро. 18 центъра във Франция, над 200 изследователски звена. INRAE е под двойно подчинение — на Министерството на изследванията и на Министерството на земеделието.
В Германия работата се прави от Института Йохан Хайнрих фон Тюнен. Институтът е създаден на 1 януари 2008 година чрез сливане на три по-стари федерални изследователски центъра, основани в годините непосредствено след Втората световна война. Под подчинение на Федералното министерство на земеделието. Около 1 060 души персонал, от които 573 учени. 14 специализирани института, между които Институт по стопанска икономика, Институт по анализ на пазара, Институт по селскостопанска технология — самостоятелни структури, всяка с фокус върху определен сегмент от регулаторното моделиране.
Тези три институции имат три общи характеристики. Първата — публично финансиране, което не зависи от частен клиент. Втората — институционален обем, който се измерва в стотици и хиляди души. Третата — научна автономия, която е законоустановена. Министерството може да не приеме препоръката, но не може да поръча резултата предварително. Това не са характеристики на отделни институти. Това е архитектура на отношение между държава и експертиза.
Какво има в България
В София, на булевард Цариградско шосе 125, се намира Институтът по аграрна икономика към Селскостопанската академия. Основан е през 1935 година. Той е единственият национален институт, специализиран в аграрно-икономически изследвания. Има два отдела — „Икономика и управление на земеделието, храните и аграрна политика“ и „Икономика и управление на организациите в земеделието и в селските райони“.
Институтът е част от Селскостопанската академия, която обединява 35 института и научни звена. Бюджетът на цялата академия за 2022 година беше 32,3 милиона лева, или приблизително 16,5 милиона евро. От тази сума Институтът по аграрна икономика получава дробна част — пропорционална на големината му в общата структура. По данни от собствения му сайт има около тридесет служители общо, от които учените са значително по-малко.
За сравнение — INRAE с 11 500 души и над 1 милиард евро бюджет. Тюнен с 1 060 души. Wageningen Social & Economic Research като част от комплекс с 2 900 души и оборот 436 милиона евро.
Разликата не е количествена. Тя е структурна.
Институтът по аграрна икономика работи активно. Издава годишни отчети, провежда международни научни конференции, публикува книги и студии. Участва в европейски проекти — Tools4CAP, SHERPA, MIND-STEP, MEF4CAP. Произвежда теоретични анализи на политиките в Общата селскостопанска политика, на сценариите за развитие на сектора, на устойчивостта на хранителните вериги. Това е значителна интелектуална работа, която поддържа българското присъствие в международните научни мрежи.
Това, което е трудно да се намери в продукцията на института, са симулации за конкретни български регулаторни пакети. Числови модели, които да прогнозират ефектите на конкретни закони върху конкретни пазари — например на промените в ЗСПЗЗ върху цените на пасищата, или на пакета от 11 май върху веригата на хранителните стоки. Това не означава, че такава работа не може да бъде поръчана. Означава, че тя не е стандартен публичен продукт на институцията. Тя не предхожда писането на закона. Тя не съществува като задължителна процедура.
Как се пишат тогава законите
Когато икономическо моделиране не предхожда писането, законът се пише от тези, които са на разположение. В българската политическа практика това обикновено е малка група служители от съответното министерство или партия, с правно образование, които работят бързо, под политически натиск, без публични консултации с компетентни специалисти от полето. В краен случай – от външен консултант на хонорар, който не е специализиран в земеделска икономика, а хонорарът зависи от поръчващия.
Резултатът се вижда в самия текст. Юристи, които четат пакета от 11 май още в първия драфт, посочват дефекти в правната техника. Диспозициите за санкции са произволни. Глоба между пет хиляди и сто хиляди евро на артикул, без критерий за определяне на ставката в рамките на този диапазон. Двадесеткратна разлика, оставена на чиста дискреция. Това не е стандарт на компетентното правно писане. Това е стандарт на бързо съчинен текст, в който празните места са попълнени с произволни числа.
Има практически последствия. Дискреционна санкция от такъв размер се превръща в инструмент на натиск, не на регулация. Бизнес, който получи акт за петдесет хиляди евро на артикул, разбира, че контролният орган е могъл да го глоби с пет хиляди — и че разликата е въпрос на отношение, не на нарушение.
До същото заключение водят и трите централни инструмента на пакета — „справедлива цена“ с методология, която ще се определи впоследствие, „прекомерно висока цена“ като самостоятелно нарушение извън рамката на чл. 102 от Договора за функционирането на ЕС, удвоени административни санкции без преразглеждане на дефинициите. Това са категории от регулаторния речник на 70-те години на ХХ век, които европейските системи изоставиха през следващите четиридесет години. В българския текст те се връщат — не защото някой ги е премоделирал и стигнал до тях наново, а защото са били налични в стари нормативни актове и са пренесени оттам.
И същевременно — за пакета започват да говорят защитници. Икономически анализатор от свободомислещ институт, който обикновено критикува държавна намеса в пазара, изведнъж намира основания за тази. Млад академик от провинциален университет се появява в медиите с обяснения колко е добър законът. Никой от двамата няма публично документиран контракт с управлението. Никой от двамата не е работил публично върху тази тема преди седмици. Но и двамата се появяват точно сега, точно с тази позиция, точно когато тя е нужна на писателите на закона.
Това също е част от механизма.
Кога асоциациите внасят промени
Има още един слой на този механизъм, който си струва да бъде назован. Не всички закони в земеделието се пишат от политически екипи. Често промени се внасят и под натиск от браншови асоциации, които имат конкретни искания към министерството. Поземлените промени от 2024 година са пример точно за това.
Асоциация формулира искане. Министерството го приема, защото асоциацията представлява значима част от бранша и натискът е публичен. Юристите в министерството пишат текста. Текстът минава парламента. И след това среща реалността, която асоциацията не е симулирала, министерството не е симулирало, и независим орган също не е симулирал, защото такъв орган не съществува.
Това не е критика на асоциациите. Те защитават интересите на членовете си, както и трябва. Това е описание на конфигурация, в която никой по веригата на писане няма институционално задължение да моделира ефектите. Асоциацията не е длъжна — тя представлява интерес. Министерството не е длъжно — то има юридически екип, не икономически. Парламентът не е длъжен — той гласува политически. И така промяната минава, без на нито един етап да е срещнала независим числов тест.
Цикълът, в който се намираме
Пакетът от 11 май 2026 година ще премине през стандартния български цикъл. Той ще бъде приет от парламента, ще влезе в сила, ще започне да се прилага. В първите шест месеца ще се появят неговите първи проблеми — съдебни оспорвания пред КЗК, въпроси за тълкуване на понятия, конфликти с европейското право, странични ефекти в категории, които никой не е моделирал. След това ще започне първото изменение. После наредба за прилагане. После втора наредба. След три-четири години текстът ще се различава съществено от внесения на 11 май.
Поземлените промени ще преминат през същия цикъл — част от него вече тече. „Ще се прецизира“, както обещават от министерството. Прецизирането ще донесе нови ефекти, които също няма да са симулирани. Така до следващото изменение.
Тежестта на тези цикли понася секторът. Производители, преработватели, търговци, потребители. Всяко изменение на нормативната среда означава нови процедури, нови съответствия, нови разходи за привеждане в съответствие. Стопанствата, които имат административен капацитет, плащат с време и хора. Тези, които нямат, плащат с глоби или с излизане от регулирания пазар.
Това не е специфика на конкретно правителство. Не е специфика на конкретна партия. Не е специфика на конкретен министър. Закони идват и си отиват. Министри идват и си отиват. Цикълът остава.
И докато не съществува институционалната форма, в която независимо икономическо моделиране да предшества писането на закони, цикълът няма да се прекъсне. Това не е въпрос на воля. Това е въпрос на архитектура, която изисква десетилетия за изграждане, и която в българския аграрен сектор не е била изградена след 1989 година.
Какво се вижда като възможни посоки. Те не са решение. Решението изисква десетилетия и обществен договор, който не съществува. Това, което може да се направи в рамките на сегашната конфигурация, е по-скромно. Задължителна процедура за независима оценка на въздействието преди внасяне на регулаторни пакети в земеделието. Публичен регистър на лобистките промени, в който името на инициатора и неговите искания са видими. Едновременно публикуване на правилник за прилагане заедно със закона. Целенасочено финансиране на конкретни моделиращи групи в академията, с условие за публичност на методологията. Никоя от тези стъпки не променя архитектурата. Всички заедно могат да забавят темпа на разпада и да създадат пространство за по-дълга работа. Това не е оптимизъм. Това е реализъм.
Ася Василева
