В проекта за Общата селскостопанска политика след 2027 г. Комисията заменя понятието „активен фермер“ с ново изискване — земеделието да е „основна дейност“ на стопанина. Промяната беше обсъждана, но мина по-незабелязано от тежестта си. За българския читател тя връща един въпрос, който вече стоеше пред нас през 2023 г.: по какъв признак се отделя този, който има право на субсидия, от този, който няма — и какво измерва този признак в действителност.
Под цялата система на директните плащания стои един въпрос: кой има право да ги получи. Плащанията се дават на хектар, а земя държат и хора, които не произвеждат храна. Понятието „активен фермер“ беше въведено в сегашната ОСП именно за да стесни кръга на получателите до тези, които извършват земеделска дейност. Как точно се чертае тази граница обаче никога не е било еднозначно — и сегашната промяна в европейския проект е повод да се види защо.
Тази седмица проф. Алан Матюс — дългогодишен анализатор на ОСП, емеритус от Тринити Колидж в Дъблин — публикува разбор на промяната. Неговата теза е, че смяната на понятието вероятно няма да промени кой получава парите, и че целта ѝ не е напълно ясна. Тълкуванието е негово. Фактите под него обаче засягат пряко България, защото ние вече приложихме този критерий на практика и знаем какви въпроси отвори.
Какво означава „активен фермер“ в сегашната уредба
Сегашната уредба е в Регламент (ЕС) 2115/2021 — регламентът за стратегическите планове по ОСП. Той разграничава две понятия. По чл. 3(1) земеделец е всеки, който извършва земеделска дейност, дефинирана от държавата членка. По чл. 4(5) активен земеделец е по-тясната група, която единствена има право на директни плащания — изискването е „поне минимално ниво на земеделска дейност“, като текстът изрично не изключва стопаните, които съчетават земеделие с друга работа (pluri-active или part-time).
Регламентът не предписва как точно се чертае границата — задава рамка и оставя на всяка държава да я запълни. Изброява допустими критерии направо в правния текст: тест за дохода (income test), вложен труд в стопанството, предмет на дейност на фирмата, вписване в национални или регионални регистри. Държавата може да ползва и „отрицателен списък“ (negative list) — изброени неземеделски дейности, чиито носители се изключват. Коя мярка да приложи и колко строго, решава всяка държава. Затова едно и също понятие означава различно нещо в различните държави членки.
Регламентът съдържа и една възможност, която Матюс подчертава: държава може автоматично да признае за активен фермер всеки, получил предходната година директни плащания под определена сума — която по текста не може да надхвърля 5 000 евро. Основанието е изведено в съображение 19 от преамбюла — дребните стопани поддържат жизнеността на селските райони, дори когато произвеждат малко. Следствието е, че понятието „активен фермер“ никога не е било равнозначно на „произвеждащ“: то винаги е допускало и получатели с минимална дейност, по преценка на държавата.
Отделно, по чл. 18 държавите определят и долен праг за самото плащане — минимална площ или минимална сума, под която не се плаща. Обзорът на Комисията върху 28-те стратегически плана от юни 2023 г. показва, че всички държави членки са въвели такива прагове, повечето едновременно по площ и по сума: площта между 0,3 и 4 хектара, сумата между 100 и 500 евро. Тоест минималните прагове са общо правило в Съюза; разликите са в нивата.
Как изглежда това на практика в други държави е поучително. Испания прилага тест за дохода само за юридическите лица — изключва тези, при които доходът от земеделие е под определен дял от общия. Ирландия използва минимална гъстота на животните (stocking rate) — критерий, който Матюс отбелязва, че строго погледнато не би трябвало да е допустим за необвързано с производството плащане, но на практика се прилага. Тоест и при еднаква рамка държавите стигат до много различни критерии — от дял на дохода до брой животни на хектар.
Как България приложи понятието
България избра теста за дохода, приложен в строг вид. Уредбата влезе чрез изменение в Закона за подпомагане на земеделските производители. Стопанин с регистриран код на основна икономическа дейност „земеделие“ минава автоматично. Който няма такъв код — тоест извършва и друга стопанска дейност — трябва да докаже две неща: че доходът му от земеделие е поне една трета (33%) от общия, и че годишните директни плащания са поне 5% от приходите му от неземеделска дейност за последната данъчна година.
Същината на този критерий е в това, което измерва. Той не отчита обема на произведеното. Отчита какъв дял от дохода идва от земеделие. Това са две различни величини, които се разминават при стопаните с друга стопанска дейност освен земята.
При този праг един и същ критерий обхваща две групи, които по него изглеждат еднакво. От едната страна е бизнесмен, чийто основен бизнес е друг, а земеделието е малка част от дейността му. От другата — стопанин, който произвежда реално, но има и друг източник на доход, който надхвърля земеделския. Пример за втория случай е животновъд, който държи и ветеринарна аптека: гледа животни и произвежда, но аптеката носи по-голям приход, затова земеделският му дял пада под една трета. По теста за дохода и двамата излизат еднакво — като неактивни фермери.
Първата група е причината прагът да съществува: чрез нея държавата ограничава достъпа до субсидии за тези, за които земеделието е второстепенно. Втората група смята, че критерият я засяга, без да отчита реалната ѝ дейност. Кое от двете тежи повече — е въпрос на гледна точка, не на сметка.
В числа: при Кампания 2023, първата година на прилагане, 264 кандидати попаднаха в графата „неактивни фермери“ и останаха без директни плащания. При 152 от тях съотношението между земеделски и неземеделски доход не отговаряше на дефиницията; останалите не бяха представили документите (консолидирани отчети и др.), по които критерият да се провери. Колко от тези случаи са от първата група и колко от втората, публичните данни не разграничават.
Тестът за дохода отговаря на въпроса колко зависи стопанинът от земеделието. Не на въпроса колко произвежда. Двата въпроса дават еднакъв отговор само когато стопанинът няма друг доход.
От това свойство следва и обратният случай. Стопанин, чийто единствен доход е арендата от земя, която преотдава другиму, минава теста — защото целият му доход се води земеделски, независимо дали той самият обработва. Тоест критерият по дела на дохода пропуска най-лесно тези, които нямат друг доход, и обхваща тези, които имат. Това е свойство на самия измерител, а не дефект в прилагането.
Спорът с Брюксел при поправката
След Кампания 2023 България предложи на Комисията да добави производствен праг като алтернатива на теста за дохода: който обработва поне 10 хектара, или отглежда поне 50 едри преживни животни, 100 дребни преживни или 20 пчелни семейства (за оранжерии — 0,5 хектара), да се признава за активен фермер независимо от дела на дохода. Доводът беше, че наличието на такова стадо или площ само по себе си показва дейност.
Комисията не прие този праг. Аргументът ѝ беше, че изискване от 10 хектара и 50 говеда би изключило по-малките стопани, които при него не биха се класирали като активни. Вместо производствен праг, Комисията предложи да се коригират процентите — тоест да се остане в логиката на теста за дохода. Тук обичайната посока на спора се обръща: в този случай България търсеше критерий, обвързан с производството, а Комисията държеше на критерий, обвързан с дохода, за да предпази дребните стопани от изключване.
Дефиницията беше разхлабена за Кампания 2024 — добавиха се възможности, така че част от изключените да се класират отново. Измерителят остана същият: дял от дохода. Промениха се праговете, не подходът.
Какво предлага проектът за след 2027
В проекта за ОСП след 2027 г. понятието „активен фермер“ отпада от правния текст. Промяната е разделена между два регламента, което само по себе си усложнява четенето: проекта за Регламент за националните планове по ОСП (в анализа на Матюс — NRPP) и проекта за същинския Регламент за ОСП. По чл. 4(3)(в) от проекта за NRPP земеделец вече е: (i) лице, чиято основна дейност (на английски principal activity) е земеделие, по критерии на държавата; или (ii) физическо лице или малко юридическо лице, чиято основна дейност не е земеделие, но извършва поне минимална земеделска дейност, определена от държавата. Двете понятия — земеделец и получател на плащане — се сливат: който се класира като земеделец, има право на плащане.
Тук Матюс посочва най-същественото правно изменение, което лесно убягва. В сегашния регламент критериите (дял на дохода, труд, предмет на дейност, регистри) стоят в самия правен текст — те са задължителни. В новия проект същите критерии са преместени в преамбюла — в съображение 45 от проекта за NRPP. Съображенията в преамбюла поясняват смисъла, но нямат самостоятелна правна сила. Тоест ориентирите, по които държавата трябва да определи кой е земеделец, губят задължителния си характер и стават насочващи. Матюс чете това като отстъпление от яснотата, която по-подробните разпоредби — макар често укорявани като бюрократични — все пак даваха.
Има и второ усложнение. Проектът за същинския Регламент за ОСП, в чл. 6(5), казва, че подпомагането се насочва „основно“ към фермери, които „активно допринасят за продоволствената сигурност“ — понятие, което не е дефинирано и остава за тълкуване от държавата. Освен това същият член говори само за „малки фермери“ там, където чл. 4 от NRPP говори за всички физически лица — несъответствие, което Матюс посочва като пряко следствие от разделянето на материята между два регламента.
Матюс посочва и че „основна“ означава главна, най-важна — по-силно изискване от досегашното „минимална дейност“. Стопанин с няколко дейности би трябвало да докаже, че земеделието е главната, по подобие на това как днес доказва дела от дохода. Изводът му е, че ако държавите запазят същите критерии отдолу, кръгът на получателите няма да се промени — само ще се добави още един пласт определения, защото държавите ще трябва да опишат поотделно какво е „основна дейност“ и какво е „минимална дейност“. Той отбелязва и че проектът не е придружен от оценка на въздействието (impact assessment), затова целта на промяната остава неясна.
За българския читател същественото е, че новото изискване, както и старото, се обляга на относителна мярка — тежестта на земеделието спрямо останалата дейност на стопанина, а не обема на произведеното. Въпросът, който прагът от 2023 г. отвори, не е затворен от смяната на понятието. Той е пренесен в нова формулировка, при това с по-малка правна определеност, защото критериите вече са в преамбюла, не в текста.
Един и същ въпрос под различни имена
Изборът на критерий за „активен фермер“ е винаги избор между два типа мярка. Едната е относителна — какъв дял от дохода или дейността е земеделие. Другата е производствена — каква площ, какво стадо, каква реколта. Първата се изчислява от данъчни данни и е по-лесна за администриране. Втората изисква проверка на стопанството. България приложи първата строго; предложи втората; Комисията задържа първата. Проектът за 2027 остава при относителната мярка, в нова форма.
Двете мерки обхващат различни хора. Относителната мярка засяга стопаните с друг доход и пропуска тези без друг доход, независимо от производството им. Производствената мярка би обхванала тези под определен размер и пропуснала тези над него, независимо от дела на дохода. Никоя от двете не съвпада напълно с въпроса, който уредбата си поставя — кой произвежда храна. Всяка мярка отговаря на свой въпрос, близък до този, но не същия.
Затова смяната на „активен фермер“ с „основна дейност“ си струва да се мери не по това дали понятието е ново, а по това какво измерва. Ако измерва дял, а не производство, формулировката се променя, а въпросът кой попада и кой не — остава отворен по същия начин, както през 2023 г. Това не е оценка на нито едно от решенията. Това е наблюдение какво всяко от тях може и какво не може да отдели.
Източници
- Alan Matthews, „The Commission’s proposal to replace the ‘active farmer’ definition appears more bureaucratic“, capreform.eu, 20 май 2026 г.
- Регламент (ЕС) 2115/2021 на Европейския парламент и на Съвета (Регламент за стратегическите планове по ОСП) — чл. 3(1), чл. 4(5), чл. 18, съображение 19.
- Проект за Регламент за националните планове по ОСП след 2027 г. — чл. 4(3)(в), съображения 44 и 45.
- Проект за Регламент за ОСП след 2027 г. — чл. 6(5), съображение 9.
- Европейска комисия, обобщен преглед на 28-те стратегически плана по ОСП, юни 2023 г. (минимални прагове по площ и сума).
- Закон за подпомагане на земеделските производители (изменение, въвеждащо дефиницията „активен земеделски стопанин“) и Стратегически план за развитие на земеделието и селските райони 2023–2027 г.
- Данни на МЗХ / ДФЗ за Кампания 2023 относно кандидатите, класирани като „неактивни фермери“ (264 кандидати, от които 152 по критерия за съотношение на доходите).
